II SA/Sz 221/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266), art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia A. P. na postanowienie Starosty [..] z dnia [..] r., znak:[...] , dotyczące odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, że prowadząc postępowanie w sprawie warunków zabudowy w dniu 23 września 2010 r. wystąpiło do Starosty [...] w trybie art. 106 K.p.a., w związku z art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przygotowanej w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie z wniosku A. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem na terenie działki nr [...] położonej w obr. ewidencyjnym [...] ., gmina[..] . Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta P. odmówił uzgodnienia przedmiotowej decyzji wskazując, że działka nr [...] jest użytkiem ornym klasy III (R IIIa) o powierzchni 0,1147 ha i znajduje się w zwartym obszarze gruntów ornych klasy III przekraczającym 0,5 ha, projektowanym do przeznaczenia na cele nierolnicze. Dla zmiany przeznaczenia takiego obszaru potrzebna jest zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wyrażona w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta przyznał, że przepisy nie definiują pojęcia zwartego obszaru, o jaki mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże uznał, że obszarem tym jest zarówno obszar działki przeznaczonej do zainwestowania, jak też teren innych działek sąsiednich, wyodrębniony ściśle oznaczonym granicami, tworzący w całości ścisły kompleks działek o charakterze rolnym, który może być przeznaczony na cele nierolnicze. Organ wskazał, że tak rozumiany obszar tworzą: analizowana działka nr [...] oraz sąsiednie działki nr nr: [...] (zwarty kompleks użytków rolnych klasy III o pow. ponad 0,5 ha). Na postanowienie Starosty P. A. P. złożył zażalenie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 77, 80, i 124 K.p.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazywał, że uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy Starosta był związany wyłącznie treścią projektu decyzji przedstawionej do uzgodnienia. Powinien w związku z tym dokonać oceny w odniesieniu do terenu inwestycji, jaką jest obszar działki nr [..] . Nadto podnosił, że na gruncie przepisów prawa nie znajduje potwierdzenia zaprezentowana przez organ Starostę w postanowieniu interpretacja pojęcia "zwartego obszaru", co potwierdza też stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowane w ich orzeczeniach oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] . Nie zgodził się również ze stanowiskiem Starosty, iż zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze może nastąpić jedynie w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przy jednoczesnej zgodzie o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – na tą okoliczność przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Końcowo podniósł, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznacza się na cele nierolnicze oraz nieleśne wyłącznie takie grunty rolne i leśne, na których zmianę przeznaczenia wymagana jest zgoda, a pozostałe grunty rolne podlegają procedurze przeznaczania na cele nierolnicze w drodze ustalania warunków zabudowy. Rozpatrując wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie rozważyło, czy organ uzgadniający może przyjąć jako podstawę swojego rozstrzygnięcia inny teren planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. W przedmiotowej sprawie Starosta P. jako organ uzgadniający posłużył się wiedzą urzędową, zawartą w prowadzonej przez ten organ ewidencji gruntów. Bowiem organ ten poddał ocenie inny (większy) obszar gruntów rolnych, niż wynikający z wniosku organu wydającego decyzję w sprawie, jak również z przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Następnie Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, w którym Trybunał wskazał: "O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi (m.in. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.; ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; Prawem wodnym z 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), dbałość o poszanowanie, którego jest obowiązkiem gminy. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Informacyjny charakter decyzji nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych.". Opierając się na wskazanym powyżej założeniu, działania inwestora zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził (wyrok z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II OSK 113/08), że w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych starosta, mając na uwadze treść wniosku i wymienioną tam działkę, którą w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowano jako użytki rolne, dokonuje nie tylko oceny, czy działka taka ma powierzchnię mniejszą niż podana w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz również, czy z posiadanych przez ten organ danych zawartych w ewidencji gruntu i w innych dokumentach urzędowych wynika, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza podaną w tym przepisie wielkość. Sąd stwierdził nadto, że organ uzgadniający jest uprawniony do uznania za zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia obszar całej działki rolnej podzielonej na mniejsze działki, które następnie uległy zbyciu, a ich nabywcy wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obiektów rekreacyjnych. Wskazał, że zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele, co słusznie podkreślano w zaskarżonym postanowieniu. Pomimo, że prawidłowość podziału działek rolnych na mniejsze działki nie jest przedmiotem sprawy rozpatrywanej w ramach uzgodnienia, nie mniej skutki takiego podziału, dla celów związanych z zagospodarowaniem tych gruntów na inne cele niż rolne, mieszczą się w granicach rozpatrywanej sprawy i powinny być brane pod uwagę w procesie uzgadniania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że argumentacja przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przekonująca, zawiera obszerny i logiczny wywód prawny w temacie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wytyczone wskazanym wyrokiem sądu stanowisko może znaleźć odzwierciedlenie w sprawach o podobnym stanie faktycznym. Taka sytuacja, w ocenie Kolegium, zachodzi w niniejszej sprawie. Z kopii mapy ewidencyjnej wynika, że wskazane przez Starostę działki o numerach geodezyjnych: [...] przylegają do siebie i są to użytki rolne tej samej klasy (III a). Ponadto Kolegium zauważyło, że tej samej klasy są również grunty rolne innych sąsiednich, przyległych, działek:[...] . Zatem, zdaniem Kolegium, Starosta opiniując projekt decyzji mógł zauważyć, że działka nr [..] wskazana do zabudowy stanowi mały fragment znacznego obszaru gruntu tej samej klasy podzielonej na mniejsze działki, które następnie uległy zbyciu, a ich nabywcy występują obecnie z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla obiektów o funkcji nierolnej. Starosta, w ocenie Kolegium, mógł zaopiniować przedłożony projekt decyzji nie tylko z punktu widzenia terenu wskazanego do zabudowy, ale również przy uwzględnieniu większego obszaru gruntu tej samej klasy przyległego do działki inwestycyjnej, traktowanego jako zwarty obszar gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie zaś z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zasadnie zatem organ odmówił dokonania uzgodnienia, oceniając, że zwarty obszar gruntów III klasy projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza wielkość 0,5 ha, a przeznaczenie tego obszaru zmienić można jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, nie można natomiast ustalić dla żadnej z działek położonych w tym obszarze warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej. Postanowienie organu uzgadniającego postanowiono utrzymać w mocy. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie A. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowany do zmiany", przyjmując za zwarty obszar nie tylko działkę objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy, ale wyodrębnione geodezyjnie inne działki przyległe i tym samym błędne przyjęcie, iż teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody właściwego organu. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 8, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. II OSK 113/08. W tym zakresie Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 252/09, że uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą), nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), ponieważ zgoda ta jest związana ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadkach terenów dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jest jedną z dwu (oprócz procedury określonej w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidzianej w ramach sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) procedur, przy pomocy której jest realizowana ochrona gruntów rolnych i leśnych (por. ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2088/05). W przedmiotowej sprawie działka nr 35/48 stanowi grunt rolny, a zatem konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przesłało Staroście P., jako organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, projekt decyzji ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem na terenie działki nr [..] położonej w obr. ewidencyjnym[...] , gmina[...] . Do tego projektu winien odnieść się Starosta P. dokonując uzgodnienia w zakresie swoich kompetencji. Tymczasem postanowienie uzgadniające Starosty P. z dnia[...] . odnosi się do zespołu działek nr nr:[..] , o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W rezultacie Starosta uznał, że zmiana przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych może dokonać się w trybie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organów wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie stanowisko stało się podstawą nie uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji ustalającej skarżącym wnioskowane warunki zabudowy. Ze powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przywołane przepisy stanowią podstawę do wypowiedzenie się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych. Natomiast nie dają Staroście podstawy do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Podstawa taka nie wynika również z przywołanych przez Starostę P. w postanowieniu z dnia 14 października 2010 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 129/08. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji w rezultacie również naruszyło wskazane przepisy prawa materialnego, a nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy, a o kosztach na podstawie art. 200.