III SA/Kr 961/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta z [...] 2010 r., znak: [...] - w pkt II, w części określającej termin zwrotu i w tym zakresie orzekło, że zobowiązuje I. Ł. do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w wysokości 7 272,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji Kolegium. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcie wskazano art. 16 i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.). Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 31 października 2005 r. I. Ł. wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75 roku życia. Rozpoznając powyższy wniosek, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2005 r., znak: [...], działając na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 16 oraz art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 104, art. 107 oraz art. 108 k.p.a. i § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne z dnia 2 czerwca 2005 r. ( Dz.U. Nr 105, poz. 1881) - przyznał I. Ł. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. Decyzją z dnia [...] 2006 r., znak: [...], Prezydent Miasta zmienił decyzję z [...] 2005 r., znak: [...], w ten sposób, że: począwszy od dnia 1 września 2006 r. zasiłek pielęgnacyjny będzie wypłacany I. Ł. w wysokości 153,00 zł. W pozostałym zakresie decyzja z dnia [...] 2005 r. została utrzymana w mocy. Następnie decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 16 oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 104, art. 107, art. 108 k.p.a., Prezydent Miasta uchylił w całości od dnia 1 stycznia 2006 r. decyzję z dnia [...] 2005 r., znak: [...], przyznającą I. Ł. zasiłek pielęgnacyjny i wstrzymał wypłatę tego świadczenia od dnia 1 stycznia 2010 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2005 r. przyznano skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i jednocześnie pouczono, iż w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona do ich pobierania jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego to świadczenie. Okolicznością podlegającą zgłoszeniu, mającą wpływ na pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego jest m.in. nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 2009 r. wynika, że od dnia 1 stycznia 2006 r. skarżąca pobiera przy rencie rodzinnej dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 lat. W związku z powyższym, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia zasadności pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, wskazując, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano także na przepis art. 32 ustawy, który pozwala bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie jej sytuacji rodzinna czy dochodowa, mając wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Z kolei decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 16 oraz art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 14, art. 107 i art. 108 k.p.a. I. ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2005 r. w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 144,00 zł oraz od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym II. określił, że wysokość nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wynosi 7 272,00 zł oraz ustawowe odsetki liczone od dna spłaty III. zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w terminie do 24 marca 2010 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała świadczenie rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. Zasiłek pielęgnacyjny został przez I. Ł. pobrany nienależnie w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r., ponieważ od dnia 1 stycznia 2006 r. pobierała ona dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. Ł. podnosząc, że nigdy nie pracowała, utrzymywała się z emerytury męża i nie wiedziała, że mąż pobiera dla niej dodatek pielęgnacyjny. Po śmierci męża w grudniu 2005 r. otrzymała rentę rodzinną z ZUS, a na decyzji o jej przyznaniu nie było informacji, że zasiłek pielęgnacyjny już nie przysługuje. Zaznaczyła, że zasiłek pielęgnacyjny pobierała w dobrej wierze, nie chciała oszukać żadnej instytucji ani wyłudzić nienależnych świadczeń. Zaznaczyła, że ma 88 lat, mieszka samotnie i od 2 lat nie wychodzi z domu. Jest osobą schorowaną, utrzymuje się tylko z renty rodzinnej, której znaczną część musi przeznaczać na leki. Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że I. Ł. pobrała świadczenie, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym decyzja organu I instancji z [...] 2010 r., znak: [...], w części określającej kwotę świadczeń nienależnie pobranych oraz zobowiązująca do jej zwrotu jest prawidłowa. Jednocześnie Kolegium wskazało, że decyzja nie może określać daty, z jaką należność ma być uiszczona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał także, że w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ, który wydał decyzję może utrzymać kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki dotyczące sytuacji rodziny. Jednakże powyższe wymaga aktywności strony, która powinna złożyć odpowiedni wniosek. Oznacza to, że I. Ł. uprawniona jest do złożenia w organie I instancji stosownego podania domagając się umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych wraz z odsetkami, które zostanie rozpatrzone przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła I. Ł. podnosząc, że świadczenie pielęgnacyjne pobierała w dobrej wierze, nie mając świadomości, iż jej się nie należy. Ponadto urząd wiedział o śmierci jej męża. Zaznaczyła, że ma 88 lat, jest osobą schorowaną, pobierającą rentę w wysokości 1600,01 zł i nie wyobraża sobie spłaty tak dużej kwoty pieniędzy jak 7272 zł wraz z odsetkami. W związku z powyższym wnosi o umorzenie tej należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będący materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie, obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił w ust. 1, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Niewątpliwie zatem zaistnienie jednej z wyżej wskazanych przesłanek wystarczające jest do uznania świadczenia nienależnie pobranego, w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie za podstawę wydania kontrolowanych decyzji organy uznały fakt pobrania przez skarżącą świadczenia, pomimo okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Żaden jednak z organów nie wykazał, w ocenie Sądu, w sposób dostateczny zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkujących wydanie decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. W pełni zgodzić się należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że: " Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga od organu wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych."(por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 130/10; LEX nr 621285). Zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie dokonały właściwej wykładni przepisu art. 30 ust. 1 i 2 oraz następnych ustawy o świadczeniach rodzinnych, co legło u podstaw wydania nieprawidłowych decyzji. Nie może być uznane za poprawne takie stanowisko organów, które ogranicza się tylko do stwierdzenia, że skoro skarżąca pobierała świadczenie pomimo okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, to stanowi to już wystarczającą podstawę władczego działania organów bez odniesienia się choćby do kwestii należytego pouczenia jej o braku prawa do jego pobierania, jak to ma miejsce w ust. 2 pkt 1 art. 30, czy też kwestii świadomego wprowadzenia w błąd organu, jak to ma miejsce w ust. 2 pkt 2 art. 30 ustawy. Nie można "odczytywać" hipotezy przepisu ust. 2 pkt 1 art. 30 ustawy bez zdania drugiego po spójniku "jeżeli", zwłaszcza, że zdanie po nim określa warunek zajścia wydarzenia ze zdania głównego, czy pomijać kwestii świadomego wprowadzenia w błąd, o którym jest mowa w ust. 2 pkt 2 art. 30 ustawy po spójniku "albo". Sąd administracyjny, zobligowany do kontroli decyzji administracyjnych, nie może się domyślać motywacji rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca twierdzi, że zasiłek pielęgnacyjny pobierała w dobrej wierze, nie wiedząc o okoliczności pobierania dodatku pielęgnacyjnego przy rencie rodzinnej po zmarłym mężu. Skoro organy nie dokonały w sposób prawidłowy wykładni przepisu, będącego podstawą rozstrzygnięcia oraz nie przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji procesu myślowego, przekonywującego, że stan faktyczny niniejszej sprawy "pasuje" do stanu prawnego, to nie można było uznać wydanych decyzji za poprawnych i poddających się kontroli sądowej. Powyższe stanowi naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 30 ust. 2 ustawy), jak i w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie ustalenie okoliczności istotnych dla treści rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że za należyte pouczenie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, w świetle orzecznictwa sądowoadmnistracyjnego uznać należy tylko takie, które jest zredagowane w sposób jasny i przystępny, a więc tak, by osoba mogła nie posiadając wyspecjalizowanej wiedzy prawniczej, odnieść informacje zawarte w tym pouczeniu do swojej sytuacji faktycznej i prawnej i stwierdzić, że mają one wpływ na jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie jest wystarczające zawarcie w formularzu wniosku, czy w decyzji przyznającej świadczenie informacji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych., czy informacji, iż okolicznością podlegającą zgłoszeniu jako mającą wpływ na pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego jest nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy beneficjentką była osoba schorowana i w podeszłym wieku, pobierająca świadczenie z ZUS po mężu. Organ I instancji, wiedząc o tej okoliczności powinien w ramach art. 9 k.p.a. zapytać osobę składającą wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, czy przypadkiem nie pobiera ona wraz z tym świadczeniem także dodatku pielęgnacyjnego, a stwierdzając, że zamierza ona podjąć działania wiążące się dla niej z poniesieniem negatywnych skutków, wskazać wyraźnie na ryzyko związane z zaplanowanymi przez nią działaniami. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.