VII SA/Wa 114/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi J. Ni. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek J. N., który zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności z urzędu decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2010 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej tego organu z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor podał, że wnioskodawca – J. N. zażądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2010 r. wskazując, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Organ wyjaśnił następnie, że wobec powołania we wniosku art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), należało wznowić postępowanie i dopiero we wznowionym postępowaniu ustalić, czy wnioskodawca ma przymiot strony w sprawie. Ustalając przymiot strony skarżącego, Główny Inspektor powołał art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i zaznaczył, że stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej, Główny Inspektor zauważył, że J. N. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r., jak i decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r., natomiast najbliżej położona w stosunku do spornej inwestycji działka skarżącego leży poza obszarem oddziaływania omawianego przedsięwzięcia. Z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej wynika bowiem, że elewacja północno-zachodnia spornego przedsięwzięcia, w której nie znajdują się żadne otwory okienne lub drzwiowe, oddalona jest od najbliższej działki skarżącego o 4 m. Ponadto, w stosunku do spornego budynku gospodarczego wg projektu zaplanowano wysokość w kalenicy 8,47 m, co oznacza, że nie będzie on przesłaniał terenu działki wnioskodawcy w sposób wpływający na jej zagospodarowanie. W świetle takich ustaleń GINB stwierdził w konsekwencji, iż brak jest możliwości uznania, że omawiane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na sposób zagospodarowania lub ograniczenia działek skarżącego. Jednocześnie organ zaznaczył, iż sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na koniec GINB podniósł, że skarżący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazał też, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała korzystanie z nieruchomości stanowiących jego własność. W efekcie, decyzję Wojewody [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z [...] lutego 2010 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., GINB uznał za prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] listopada 2010 r., skarżący – J. N. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/GI 983/09 i na stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, a dotyczące jego przymiotu strony w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Z żądaniem przeprowadzenia postępowania w tym trybie wystąpił skarżący pismem z 5 marca 2009 r. (data wpływu do organu: 11.03.2010 r.), skierowanym do Wojewody [...], w którym to wyraźnie wskazał, że domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] lutego 2010 r. Decyzja kwestionowana przez skarżącego wydana została po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r. Ostatnio wymienioną decyzją Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. J. N. nie brał udziału zarówno w postępowaniu zwykłym zakończonym wskazaną decyzją Starosty [...], jak i w postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją kwestionowaną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...]. Tym samym organ po wznowieniu postępowania postanowieniem, które należy uznać za prawidłowe (wobec powołania się przez żądającego wznowienia na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec zachowania przez niego terminu z art. 148 § 2 k.p.a.), musiał ustalić, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w sprawie. Dokonując oceny w tym zakresie Wojewoda [...] przyjął, iż J. N. nie ma interesu prawnego uprawniającego go do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. decyzji Wojewody z [...] lutego 2010 r., a tym samym stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa i należy orzec w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję tę utrzymał w mocy, nie dostrzegając zupełnie, iż w dacie, w której orzekał kwestia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją Starosty [...] została przesądzona prawomocnym wyrokiem Sądu. Zauważyć bowiem w tym miejscu należy, iż J. N. zwrócił się -pismem z 19 czerwca 2009 r.- do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu (powyżej już wskazaną) z [...] grudnia 2007 r., zezwalającą na budowę budynku gospodarczego o powierzchni ponad 1000 m², na działce bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy. Wniosek ten został załatwiony odmownie, tj. organy orzekające (w II instancji Wojewoda [...]), przyjęły, że J. N. nie ma przymiotu strony w sprawie i po wznowieniu postępowania odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji, była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/GI 983/09 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "W analizowanej sprawie bezsporne pozostaje, iż skarżący jest właścicielem działek o nr [...] i nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] objętą kwestionowaną inwestycją. Organy obu instancji przyjęły, iż działki skarżącego znajdują się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Ustalenie takie należy jednak uznał za błędne." W konsekwencji Sąd w powołanym wyroku stwierdził, że obie decyzje wydane w spawie naruszają art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższego uzasadnienia wyroku -w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie- bezspornie wynika, iż kwestia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] została przesądzona. Wskazany wyrok Sądu jest prawomocny od 21 sierpnia 2010 r. (co znane jest Sądowi z urzędu). To zaś oznacza, że GINB orzekając w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2010 r. winien był ten wyrok uwzględnić, wziąć pod uwagę tak jego istnienie, jak i treść. Kwestia przymiotu strony skarżącego w postępowaniu odnoszącym się do tego samego zamierzenia budowlanego nie może być bowiem oceniona inaczej, niż to uczynił uprzednio Sąd. Odnosi się to zarówno do kolejnych postępowań, jak i do sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok. Stanowi o tym art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Jego ratio legis polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż GINB w zaskarżonej decyzji zupełnie nie wskazał na orzeczenie zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, w którym to Sąd wypowiedział się w sposób ostateczny o interesie prawnym skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2007 r. udzielonego przez Starostę [...]. Wprawdzie zaskarżona decyzja Głównego Inspektora wydana została w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, ale decyzja ta, która to była w tym postępowaniu wznowieniowym zwalczana, odnosi się do ww. pozwolenia na budowę z [...] grudnia 2007 r. Stąd też przymiot strony skarżącego organy prawidłowo ustalały z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. GINB obowiązany był również przy ocenie sprawy w tym zakresie uwzględnić powyżej przywołane stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu prawomocnego (w dacie orzekania przez ten organ) wyroku z 17 czerwca 2010 r. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na pominięcie w sprawie prawomocnego orzeczenia Sądu, a w efekcie również z naruszeniem art. 170 p.p.s.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu nie uwzględnienia ww. wyroku Sądu i wadliwego przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego w zwalczaniu w trybie wznowieniowym decyzji Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2007 r. Na koniec Sąd zauważa, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Tym samym również i Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł poczynić innych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego od tych, przyjętych w powołanym powyżej prawomocnym wyroku Sądu w Gliwicach. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.