V SA/Wa 2389/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz G. O. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda M. w dniu [...] marca 2010 r. po przeprowadzeniu w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. postępowania kontrolnego w zakresie struktury organizacyjnej ośrodka, kwalifikacji kadr i realizacji zadań z zakresu administracji rządowej i zadań własnych gminy wynikających z ustawy o pomocy społecznej wszczął z urzędu wobec Gminy O. postępowanie w sprawie zwrotu części dotacji celowej otrzymanej przez gminę w 2008 r. z budżet państwa, a udzielonej na wypłatę dodatków dla pracowników socjalnych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda M. określił Gminie O. kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości [...] PLN jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2008 wraz z odsetkami liczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia tj. od [...] czerwca 2009 r. (dzień podpisania protokołu kontroli kompleksowej). W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie kontrolne wykazało, iż jeden z pracowników socjalnych, zatrudnionych w GOPS w O., na którego był pobierany w 2008 r. z budżetu państwa i wypłacany zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dodatek do wynagrodzenia w wysokości [...] PLN miesięcznie, nie powinien otrzymywać tego dodatku uwagi na fakt, iż pracownik ten nie spełniał wymogów przewidzianych przepisami tej ustawy umożliwiających na zatrudnienie go na tym stanowisku. Z tych to powodów, zgodnie z dyspozycją art. 145 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, kwota ta jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi i jest ustalana decyzją wojewody w przypadku, gdy zobowiązany sam nie dokona zwrotu dotacji w terminie określonym przepisami tej ustawy. Od decyzji złożyła odwołanie Gmina O., w którym podniosła, iż pracownik, który otrzymał dodatek, wykonywał pracę socjalną w zakresie uzasadniającym przeznaczenie na ten cel dotacji. Nawet jeżeli pracownik ten nie miał kwalifikacji potrzebnych do wykonywania pracy socjalnej, to jednak praca ta została wykonana, zatem dodatek był należny. Zdaniem Gminy nie ma zatem w sprawie przesłanek do uznania, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odwołująca się wskazała ponadto na stanowisko wyrażone przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w piśmie z dnia [...].08.2009 r., w którym jednoznacznie rozdziela się sprawę kwalifikacji pracownika od otrzymywania dodatku za konkretną pracę. Zdaniem [...] problem tkwi w zatrudnieniu na stanowisku pracownika socjalnego osób nieposiadających odpowiednich kwalifikacji, a nie w środkach, jakie te osoby otrzymują z tytułu dodatku do wynagrodzenia. Z tych też względów wojewoda powinien wydać zarządzenie pokontrolne co do zaistnienia nieprawidłowości odnośnie zatrudnienia, nie ma natomiast podstawy do żądania zwrotu dotacji, gdyż została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Finansów na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał wszystkie argumenty wskazane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że w decyzji organu I instancji nie wskazywano - jak podniesiono w odwołaniu - na pobranie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem (art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) lecz na pobranie w nadmiernej wysokości (art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy). Przy zastosowaniu przepisu art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy wydanie decyzji określającej kwotę do zwrotu wymaga przede wszystkim jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za nadmiernie pobraną. Zarzut Gminy jest więc bezzasadny, bowiem odnosi się do stwierdzenia, które w ogóle nie występuje w sentencji i uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, bowiem nieprawidłowość nie polegała na zmianie przeznaczenia dotacji, lecz na wykorzystaniu otrzymanych środków w wyższej wysokości, niż przysługiwało z tytułu zatrudnienia pracownika socjalnego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 września 2010 r. złożyła Gmina O., reprezentowana przez Wójta Gminy. Decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o zmianę decyzji na korzyść Skarżącego oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. W skardze Gmina podniosła wskazywane wcześniej argumenty. Ponadto wskazała, że pracownik, o którym twierdzono, że został nieprawidłowo zatrudniony na stanowisku pracownika socjalnego, spełniał wszystkie wymagania, które stawiają przepisy prawa w tym zakresie, zatem zarzut Wojewody w tym zakresie był całkowicie błędny. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (vide. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z p. zm.) dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Dodatkowo ust. 2 i 3 tego artykułu wyjaśniają, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Ust. 4 stanowi zaś, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Natomiast art. 146 w ust. 1 ustawa o finansach publicznych stanowi, że w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, jednocześnie wskazując w ust. 2, że organem odwoławczym od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez wojewodę jest Minister Finansów. Dodatkowo ust. 3 określa, że w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają dodatkowo przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 z p. zm. – dalej: ustawa o pomocy społecznej) ze szczególnym uwzględnieniem zmian, które wprowadziła do niej ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320 – dalej: ustawa zmieniająca). Mianowicie ustawa zmieniająca z dniem 1 kwietnia 2007 r. ustawę o pomocy społecznej wprowadziła w art. 121 ust. 3a, w którym ustalono, że pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki, przysługuje wypłacany co miesiąc dodatek do wynagrodzenia w wysokości 250 zł. Natomiast art. 5 ustawy zmieniającej stanowił, że wykonywać zawód pracownika socjalnego mogą osoby, które: 1. przed dniem 1 stycznia 2007 r. otrzymały dyplom wyższej szkoły zawodowej o specjalności praca socjalna, 2. do dnia 1 stycznia 2008 r. otrzymały dyplom uzyskania tytułu zawodowego w zawodzie pracownik socjalny, 3. przed dniem 1 stycznia 2008 r. ukończyły lub kontynuowały studia wyższe o specjalności praca socjalna na jednym z kierunków: pedagogika, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów. Jednocześnie w ustawie o pomocy społecznej w art. 116 ust. 1 jest określone, że pracownikiem socjalnym może być osoba, która spełnia co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków: 1) posiada dyplom ukończenia kolegium pracowników służb społecznych; 2) ukończyła studia wyższe na kierunku praca socjalna; 3) do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków: a) pedagogika, b) pedagogika specjalna, c) politologia, d) polityka społeczna, e) psychologia, f) socjologia, g) nauki o rodzinie. Ze wskazanych powyżej przepisów Wojewoda M. jako organ I instancji oraz Minister Finansów jako organ odwoławczy wywiedli, że jedna z osób, na które Skarżąca pobrała od budżetu państwa dodatek, przysługujący pracownikowi socjalnemu, nie spełniała wymagań co do zatrudnienia na tym stanowisku, a zatem dodatek został pobrany w nadmiernej wysokości. Skład orzekający w sprawie dokonał odmiennych ustaleń. Z brzmienia cytowanego przepisu art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej mówiącego, że dodatek do wynagrodzenia przysługuje pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w samorządowej jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki, należy dokonać wykładni, iż warunkiem otrzymania tego dodatku jest sam fakt świadczenia pracy i wykonywania określonych obowiązków przez pracownika. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na to, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej będą zatrudnione osoby, które co prawda spełniają wszystkie wymagania do tego, aby być pracownikami socjalnymi w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, lecz nie będą świadczyły pracy socjalnej w środowisku, z przeprowadzaniem wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki – dodatek nie będzie im przysługiwał, jest bowiem związany z charakterem obowiązków i czynności, nie samym faktem zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego. Tym samym należy wskazać, że fakt zatrudnienia przez Skarżącą osoby, która nie powinna prawidłowo zostać zatrudniona na stanowisku pracownika socjalnego, gdyż nie spełniała - zdaniem kontrolujących – wymogów ustawowych określonych dla tej profesji, może prowadzić do nałożenia na Gminę obowiązków wynikających z prawa pracy czy ustawy o pomocy społecznej i spowodować rozwiązanie umowy o pracę lub zmianę stanowiska pracy, nie może natomiast stanowić podstawy do prowadzenia przedmiotowego postępowania w trybie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi fakt pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Należy wskazać, że skład orzekający przychyla się w tym względzie do stanowiska Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2009 r. , znajdującego się w aktach sprawy, a odnoszącego się do wykładni przepisu art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. Na marginesie należy podnieść, że w dacie orzekania przez obydwa organy obowiązywała już dodana w dniu 31 marca 2010 r. treść art. 156 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, z której wynikało, że osoby, które przed dniem 1 maja 2004 r. rozpoczęły studia wyższe licencjackie lub wyższe magisterskie na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia lub socjologia, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego, czego organy nie uwzględniły w swoich decyzjach. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.