II SA/Wa 1177/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji, K.M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wydanej w oparciu o przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzucając wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wniósł o kontynuowanie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a ponadto wniósł o uzyskanie od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. stosownej opinii o lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...], Osiedla Mieszkaniowego w G. We wniosku zarzucił również organowi brak czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto pismem z dnia [...] października 2009 r. K.M. udzielił pełnomocnictwa swojemu teściowi Z.N., do reprezentowania go w postępowaniu administracyjnym I i II instancji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 kpa oraz art. 97 ust. 5, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 6, § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], uchylającej decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w J. i umarzającej postępowanie I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, że K.M. (funkcjonariusz służby stałej), decyzją Szefa Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w J. z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...] otrzymał kwaterę tymczasową przy ul. [...] w J. W dniu [...] lutego 1992 r. wyżej wymieniony lokal przekazano do Urzędu Miasta w J. w celu stworzenia możliwości zamiany i uzyskania przez policjanta większego mieszkania. W wyniku zamiany K.M. otrzymał spółdzielczy lokal mieszkalny typu lokatorskiego przy ul. [...] w J. o powierzchni użytkowej 35,9 m² i powierzchni mieszkalnej 23 m². Następnie mieszkanie to zainteresowany zamienił z A.N., na lokal będący w dyspozycji SM [...] w G., znajdujący się w G. nr [...] (przydział nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.). W wyniku rozpatrzenia wniosku K.M., Komendant Rejonowy Policji w J. ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. przyznał zainteresowanemu pomoc finansową w wysokości 8.499,20 zł na spłatę przejętych po poprzednim najemcy lokalu zobowiązań wynikających z kredytu mieszkaniowego. K.M. raportem z dnia [...] marca 2000 r. wystąpił o przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, ze względu na fakt, iż G. nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Komendant Miejski Policji w J. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. przyznał K.M. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] kwietnia 2000 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. K.M. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym poinformował, że obecnie wraz z rodziną zamieszkuje w miejscowości R. nr [...] u osób obcych oraz, że mieszkanie nr [...] w G. [...] przekazał [...] sierpnia 2006 r. do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], ze względu na wysokie koszty utrzymania lokalu oraz brak dostaw ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił przyznania K.M. prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od [...] września 2006 r., wstrzymał przedmiotowe świadczenie z dniem [...] stycznia 2007 r. i zobowiązał zainteresowanego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. K.M. odwołał się od tej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], który uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ponownie rozpoznając sprawę, odmówił policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrując odwołanie K.M. od ww. decyzji Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] przyznał już stronie prawo do takiego równoważnika. Organ uznał zatem, że skoro istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna o przyznaniu K.M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego to, orzekanie ponowne o tym samym prawie jest niemożliwe od strony prawnej, a to oznacza, że należało decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie. Następnie, po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Komendanta Miejskiego Policji w J. o przyznaniu K.M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Od tej decyzji K.M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę od ww. decyzji wyrokiem o sygnaturze akt II SA/Wa 591/08 z dnia 17 grudnia 2008 r. oddalił skargę. Komendant Główny Policji rozpoznając wniosek K.M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. wskazał, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest odstępstwem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art.156 § 1 kpa. Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania K.M. od orzeczenia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w J. odmawiającego zainteresowanemu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ podał, że strona wniosła odwołanie, w którym żądała uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. Organ wyjaśnił, że orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w J. nr [...] zostało przez organ odwoławczy uchylone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zgodnie z przepisami prawa, ponieważ dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] kwietnia 2000 r., a zatem obarczone było wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. K.M. wniósł od tej decyzji odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że K.M. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jaki i w odwołaniu od decyzji Komendanta Głównego Policji nie zawarł przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Żądanie zaś ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Odpowiadając na zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności odnośnie braku wszczęcia postępowania i niepoinformownie K.M. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym organ wskazał, że postępowanie odwoławcze nie może być utożsamiane z postępowaniem przed organem I instancji, bowiem istotą odwołania jest żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Samo zaś złożenie odwołania jest podstawą do wszczęcia tego postępowania. Odnosząc się zaś do kwestii biegłego, który miałby oceniać czy lokal mieszkalny nr [...] w G. nadawał się do zamieszkania to organ podał, że żądanie to jest bezzasadne bowiem temat pomocy finansowej został zakończony prawomocną decyzją Komendanta Rejonowego Policji w J. nr [...] i brak jest podstaw do wzruszenia tej decyzji. Organ wskazał też, że zgodnie z treścią zarówno obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jak i ówcześnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania - równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do innej miejscowości. Organ dodał, że sprawa uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została definitywnie rozstrzygnięta decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji, a następnie wyrokiem WSA w Warszawie. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., w której skarżący wystąpił o: 1) uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 2) zobligowanie organu do realizacji wniosków dowodowych, zawartych m.in. w pismach Z.N. - jego pełnomocnika, z dnia [...] lutego 2010 r. czy też z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wniósł również o przyjęcie w poczet materiału dowodowego kserokopii dokumentów załączonych do skargi. Wniósł również o przyznanie Z.N. przymiotu strony w postępowaniu przed WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K.M. przypomniał stan faktyczny sprawy i podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucił organowi brak czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją z dnia [...] października 2007 r., a także nieuwzględnienie przez organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r. jego wniosków dowodowych i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. W dalszej części skargi K.M. zawarł zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r., uznając, że wydana ona została bez podstawy prawnej, gdyż cel na jaki została przyznana, określono błędnie w części wstępnej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać należy, że postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w trybie zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ wydaje rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny orzekać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpatrywanej sprawie kontrolą nadzorczą została objęta ostateczna decyzja administracyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. uchylająca decyzję Komendanta Miejskiego Policji w J. nr [...] i umarzająca postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że umorzenie postępowania administracyjnego następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art. 105 kpa, a mianowicie z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej przez organ oraz z powodu wycofania żądania wszczęcia postępowania przez stronę. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/1998). Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ona inny skutek prawny, oznacza bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy jej zawisłość w danej instancji. Z analizy sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z dnia 31 marca 2000 r. wystąpił o przyznanie mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, ze względu na fakt, iż G. nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] przyznał skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] kwietnia 2000 r. Powyższe rozstrzygnięcia stało się ostateczne. Następnie w dniu [...] stycznia 2007 r. K.M. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym poinformował, że obecnie wraz z rodziną zamieszkuje w miejscowości R., u osób obcych oraz, że mieszkanie nr [...] w G. przekazał dnia [...] sierpnia 2006 r. do Spółdzielni Mieszkaniowej [...], ze względu na wysokie koszty utrzymania lokalu oraz brak dostaw ciepłej wody i centralnego ogrzewania. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił przyznania K.M. prawa do równoważnika za brak lokalu od września 2006 r., wstrzymał przedmiotowe świadczenie z dniem [...] stycznia 2007 r. i zobowiązał zainteresowanego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. W wyniku odwołania od tej decyzji Komendant Wojewódzki Policji [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Komendant Miejski Policji w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ponownie rozpoznając sprawę, odmówił policjantowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zaś Komendant Wojewódzki Policji [...] rozpatrując odwołanie od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił zaskarżone orzeczenie i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, że decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2000 r. przyznał już stronie prawo do takiego równoważnika. Organ uznał zatem, że skoro istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna o przyznaniu K.M. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego to orzekanie ponowne o tym samym prawie jest niemożliwe od strony prawnej, a to oznacza, że należało decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie. Tak więc wskazać należy, że stanowisko organu uchylające decyzję i umarzające postępowanie było prawidłowe, bowiem organ nie może ponownie rozstrzygać sprawy merytorycznie załatwionej inną decyzją, w warunkach jej tożsamości. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, to kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdy forma wydanego orzeczenia kończącego sprawę jest wadliwa. Wobec powyższego, tożsamy w tym względzie wniosek wszczynający obecne postępowanie, nie mógł doprowadzić do innego zakończenia postępowania. W ocenie Sądu decyzja wydana przez organ w sprawie niniejszej jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Organ prawidłowo zastosował przepisy prawa oraz dokonał właściwej ich wykładni. Wskazać ponadto należy, że chybiony jest zarzut skarżącego dotyczący nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego ani też nie uwzględnienie innych dowodów w sprawie. Jak zaznaczono wyżej postępowanie nieważnościowe, w którym to zapadła decyzja zaskarżana, jest nadzwyczajnym trybem i w takim postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej sporną decyzją lecz orzeka jako organ kasacyjny. Dokonuje kontroli decyzji i materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 kpa – nie prowadzi postępowania dowodowego ani nie dokonuje nowych ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu dopuszczalne jest tylko orzekanie w granicach wyznaczonych przepisami art. 156 kpa w uwzględnieniu stanu prawnego na dzień wydania decyzji badanej. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia jego praw do czynnego udziału w postępowaniu. Zgodzić się należy z organem, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący wydana została w wyniku złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Tak więc to skarżący był inicjatorem tego postępowania odwoławczego, nie zaś organ II instancji. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego nie można uznać zasadności zarzutów skargi. Reasumując, wbrew stanowisku wyrażonemu przez skarżącego w skardze ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2007 r. nie można przypisać wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.