II SA/Wa 1832/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi N. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekający o obniżeniu N.S. z dniem [...] września 2010 r. dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, iż organ I instancji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) z dniem [...] września 2010 r. obniżył N.S. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki. Powyższe rozstrzygnięcie Komendant Główny Policji uzasadnił faktem przebywania policjanta na zwolnieniach lekarskich i nierealizowaniem przez wymienioną zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 kpa nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji N.S. zarzuciła naruszenie art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 108 § 1 kpa. W ocenie N.S. decyzja o obniżeniu jej dodatku służbowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że nigdy w stosunku do niej nie wydano negatywnej opinii służbowej, mogącej stanowić podstawę obniżenia dodatku służbowego. Zarzuciła również dyskryminację jej osoby w stosunku do innych osób korzystających ze zwolnień lekarskich w Biurze [...], szczególnie jako osoby korzystającej ze zwolnień lekarskich z opieki nad małym dzieckiem oraz zwolnień lekarskich w okresie ciąży. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i w dniu [...] września 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Organ podkreślił, iż zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W ocenie organu II instancji, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wskazał, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Uzasadniając obniżenie dodatku służbowego w stosunku do N.S. organ wskazał, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego. Organ podniósł, że w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. N.S. nie realizowała w pełnym zakresie powierzonych jej obowiązków z powodu nieobecności w służbie, bowiem za zwolnieniach lekarskich przebywała w roku 2008 - 63 dni, w 2009 - 89 dni, a w 2010 do czasu wydania decyzji o obniżeniu dodatku służbowego - ponad 70 dni. Organ wskazał, że częsta nieobecność policjantki w służbie powodowała poważne trudności w realizowaniu przez nią zadań, a co za tym idzie powodowała dezorganizację pracy całej komórki organizacyjnej, w której policjantka pełni służbę. Podczas absencji chorobowej obowiązki nieobecnej policjantki realizowali inni policjanci. Dlatego też, zdaniem organu, długotrwała przerwa w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań miały wpływ na wysokość dodatku służbowego, bowiem w tym okresie policjant nie wykonywał faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Reasumując organ wskazał, że zgodnie z art. 121 ustawy o Policji realizowanie zadań służbowych w okresie kilkunastu miesięcy z licznymi długotrwałymi przerwami stanowiło niewątpliwą zmianę mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wobec powyższych ustaleń uznał, że obniżenie N.S. dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uznał również za prawidłowe nadanie decyzji trybu natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 kpa. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez N.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia skarżąca zarzuciła organom błędną interpretację § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że podstawę obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymanej stawki stanowi długotrwała choroba policjanta. Skarżąca wskazała, że organ winien wydać opinię służbową, od której istnieje możliwość odwołania się. Skarżąca zarzuciła również niewłaściwe zastosowanie art. 121 ustawy o Policji, wskazując, że przepis ten reguluje kwestie uwzględniania zmian wynikających z choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, w kontekście wpływu na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość i stanowi odrębną podstawę prawną do wydania decyzji w zakresie spraw nim regulowanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, iż skarga N.S. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego miał na względzie okoliczność, iż skarżąca z powodu choroby, w okresie od 2008 do 2010 r., nie realizowała zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jej stanowiska pracy. Podać należy, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Analiza tego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – również prawo do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły zatem, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. Wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może w drodze rozporządzenia ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, jednakże minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Podkreślenia wymaga, iż w świetle § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, dodatek służbowy, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów § 8 ust. 5-8, może być obniżony tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie Sądu, wystąpienie u policjanta choroby, nawet długotrwałej, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. Niewątpliwie zachorowanie policjanta, czy też jego dziecka i jego przebywanie na zwolnieniu lekarskim, stanowi niedogodność dla jednostki Policji, w której służbę pełni taki policjant, jednakże tego typu sytuacje mają charakter powszechny i występują wszędzie tam, gdzie wykonywana jest praca (służba) na podstawie stosunku pracy czy stosunku służbowego. Odmienna wykładnia powołanego przepisu, jak to uczyniły organy Policji w niniejszej sprawie, pozostawałaby w sprzeczności z regulacją ustawową – art. 121 ustawy o Policji. Trzeba zwrócić uwagę, iż art. 121 ustawy o Policji jest przepisem gwarancyjnym. Ustawodawca w tym przepisie przewidział dwie sytuacje. W § 1 art. 121 ustawy o Policji – w razie m.in. choroby policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Wskazać należy, że co do zasady, na podstawie tego przepisu dokonywane są zmiany na korzyść policjanta, np. w czasie choroby policjanta podwyższenie uposażenia i jego składników na skutek zmiany przepisów płacowych. Natomiast w § 2 art. 121 ustawodawca przewidział odmienną sytuację, a mianowicie dopuścił możliwość ograniczenia w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie m.in. choroby policjanta. Jednakże, co wymaga ponownego podkreślenia, kryteria uzasadniające ograniczenia w wypłacie policjantom przebywającym na zwolnieniach lekarskich świadczeń pieniężnych, nie zostały przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji określone w rozporządzeniu wykonawczym. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie organów Policji, iż § 9 ust. 5 rozporządzenia stanowi podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w sytuacji, gdy ten przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Przedstawiając powyższe, Sąd nie w niniejszym składzie, nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanym przez organ wyroku Sądu z dnia 3 grudnia 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wa 275/08. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.