VI SA/Wa 166/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] września 2010 r., którym odmówił D. J. (dalej skarżący) stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] czerwca 2009 r. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] czerwca 2009 r. - po przeprowadzeniu prawidłowo wszczętego postępowania administracyjnego, WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 18.250 złotych. Podstawą tej kary były ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego kontroli, która obejmowała okres od września 2007 r. do września 2008 r. Podczas kontroli m.in. stwierdzono, że skarżący wykonywał transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji, za co wymierzono karę cząstkową 8.000 złotych. Decyzja została doręczona skarżącemu 18 czerwca 2009 r. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, nadając je w Urzędzie Pocztowym, na adres WITD, dnia 3 lipca 2009 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. GITD stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 marca 2010 r. (sygn. akt VISA/Wa 1937/09) oddalił skargę. Sąd uznał, że istotnie skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania, wobec czego zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu. Wyrok stał się prawomocny 22 czerwca 2010 r. Pismem z [...] lipca 2010 r. skarżący zwrócił się do GITD z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WITD z [...] czerwca 2009 r., w zakresie w jakim nałożyła ona na niego karę 8.000 złotych, tj. za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. twierdząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej u.t.d. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podał, że prawo nie działa wstecz, a zatem skoro w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu – wrzesień 2004 r., niezgłoszenie pojazdu do licencji nie stanowiło przewinienia administracyjnego, skutkującego nałożeniem kary pieniężnej, bowiem brak było w załączniku do ustawy o transporcie drogowym kary za takie naruszenie, to nie można było na niego nałożyć takiej kary w czerwcu 2009 r. GITD odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji WITD uznał, że w niniejszym przypadku nie doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Wskazał, że kontrola przeprowadzona w przedsiębiorstwie skarżącego obejmowała swym zakresem jedynie okres po wejściu w życie przepisów sankcjonujących niezgłoszenie pojazdu do licencji karą 8.000 złotych. Jednocześnie organ podał, że w sytuacji, gdy prawodawca nie przewidział przepisów przejściowych - jak miało to miejsce w tym przypadku, to należało przyjąć, że nowa regulacja prawna miała zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po wejściu jej w życie, jak również do zdarzeń prawych, które powstały przed jej wejściem w życie i trwały nadal po dacie wejście w życie nowych regulacji. GITD wyjaśnił przy tym, że w sytuacji zmiany przepisów skarżący obowiązany był albo zgłosić pojazd do licencji, bądź zaprzestać nim wykonywania transportu drogowego. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego GITD wydał zaskarżoną decyzję, podtrzymując w niej swoje wcześniejsze stanowisko i uznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji za bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnosząc o uchylenie decyzji GITD, zarzucił jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi skarżący raz jeszcze podkreślił, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia na niego kary 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, bowiem pojazd ten używany był do transportu od września 2004 r., zatem na długo przed wejściem w życie przepisów sankcjonujących takie naruszenie. Za niesłuszne skarżący uznał stanowisko GITD, mówiące, że w sytuacji, gdy prawodawca nie przewidział przepisów przejściowych należało przyjąć, że nowa regulacja prawna miała zastosowanie do zdarzeń prawych, które powstały przed jej wejściem w życie i trwały nadal po dacie wejścia w życie nowych regulacji. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GITD, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji WITD o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Dokonując oceny skargi Sąd doszedł do przekonania, że nie ma ona usprawiedliwionych podstawy. W sprawie, na żadnym jej etapie nie było kwestionowane przez skarżącego, że wykonywał on transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Kwestią sporną jest natomiast to, czy na skarżącego można było nałożyć karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w sytuacji, gdy pojazd ten zaczął być używany przez skarżącego do transportu we wrześniu 2004 r. tj. przed zaistnieniem prawnie przewidzianej sankcji za takie naruszenie, a wskazanej w lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący nie zgodził się również z GITD co do tego, że w sytuacji, gdy prawodawca nie przewidział przepisów przejściowych to należało przyjąć, że nowa regulacja prawna miała zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po wejściu jej w życie, jak również do zdarzeń prawych, które powstały przed jej wejściem w życie i trwały nadal po dacie wejścia w życie nowych regulacji. Jak wynika z akt sprawy kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego została przeprowadzona dnia [...] października 2008 r. i obejmowała swym zakresem okres od września 2007 r. do września 2008 r. W trakcie tej kontroli funkcjonariusze WITD stwierdzili m.in., że skarżący wykonywał transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji, co znalazło się w protokole kontroli. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym zarówno w dniu kontroli - [...] października 2008 r., jak i w okresie, który był kontrolowany, a tym bardziej istniejącym w dniu wydania przez WITD decyzji z [...] czerwca 2009 r., załącznik do ustawy o transporcie drogowym, w lp. 1.2. przewidywał karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych, z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Wobec powyższego Sąd uznał, że WITD obowiązany był nałożyć na skarżącego karę pieniężną za stwierdzone naruszenie, ponieważ obligował go do tego przepis art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. W niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia zasady lex retro non agit. Istotnie pojazd skarżącego, który nie został zgłoszony przez niego do licencji, zaczął być przez skarżącego używany do transportu drogowego na długo przed wejściem w życie zapisu, że wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji sankcjonowane jest karą pieniężną 8.000 złotych. Jednakże ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005 r., nr 180, poz. 1497) ustawodawca dokonał zmian w przepisach transportowych, na mocy których m.in. w załączniku do ustawy o transporcie drogowym pojawił się zapis lp. 1.2 sankcjonujący naruszenie, którego dopuścił się skarżący. W sytuacji zmiany przepisów prawa skarżący jako przedsiębiorca – profesjonalista działający w branży transportowej, winien dokonać zgłoszenia posiadanych przez siebie pojazdów do licencji po to, aby uniknąć sytuacji, w której dopuścił się naruszenia przepisów prawa, regulujących kwestie związane z jego działalnością gospodarczą. Fakt, że pojazd zaczął być przez skarżącego używany do transportu drogowego na długo przed wejściem w życie zapisu lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w żadnym razie nie powoduje, że skarżący mógł po zmianie stanu prawnego, dalej używać ten pojazd bez konieczności zgłoszenia go do licencji, pozostając w błędnym przekonaniu, z nie podlega sankcji lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera drugą przyczynę nieważności decyzji – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący właśnie tą podstawę – rażące naruszenie prawa tj. art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, powołał we wniosku skierowanym do GITD o stwierdzenie nieważności decyzji WITD oraz w skardze. Problem rażącego naruszenia prawa jest szeroko rozpatrywany w orzecznictwie i doktrynie. Pojęcie to - "rażące naruszenie prawa", jest to typowy przykład klauzuli generalnej, czyli zwrotu niedookreślonego. Konkretyzacja tego pojęcia następuje zawsze w procesie, w konkretnej sytuacji faktycznej. Zdefiniowanie tego pojęcia należy więc do właściwego organu (w tej sprawie do GITD), prowadzącego sprawę, który czyni to w oparciu i w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego. Naruszenie prawa jest postępowaniem sprzecznym z przepisami prawa materialnego lub procedury. Zgodnie z poglądami doktryny naruszenie prawa może polegać na błędnej wykładni zastosowanego przepisu, albo na zastosowaniu nieodpowiedniego przepisu, a także na niezastosowaniu właściwego przepisu, gdy jego zastosowanie jest obowiązkowe lub naruszeniu przepisów o właściwości danego organu. Rażące naruszenie prawa to oczywiste, bezsporne, mające niewątpliwy charakter, dające się łatwo stwierdzić naruszenie prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżącego naruszenia prawa, w tym również rażącego, które powodowałoby nieważność decyzji WITD. GITD rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji słusznie i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie, po zmianie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegającej na wprowadzeniu w załączniku do tej ustawy sankcji za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, WITD obowiązany był nałożyć na skarżącego karę 8.000 złotych. Powyższe stanowisko uzasadnia fakt, że zarówno w dacie kontroli, jak i w okresie, który kontrola ta obejmowała, obowiązywał zapis lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wobec tego nie można było przyjąć inaczej, jak zrobił to GITD a mianowicie, że kara 8.000 złotych została nałożona na skarżącego prawidłowo, w oparciu o bezspornie zaistniałe naruszenie, na podstawie obowiązującego stanu prawnego – art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GITD odpowiada prawu. Organ wyczerpująco przeanalizował wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą i w oparciu o nie zbadał, czy WITD nakładając na skarżącego karę 8.000 złotych naruszył prawo w sposób rażący, powodujący konieczność wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponadto stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji uzasadnione zostało w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.