V SA/Wa 2639/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej; uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. karę pieniężną w wysokości [...] PLN. Decyzja ta jest ostateczna. W wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącego P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. rozłożył tę karę pieniężną wnioskodawcy na sześć rat płatnych w kwocie [...] PLN każda. Od tej decyzji strona się nie odwoływała, dokonując spłaty części należności w kwocie [...] PLN. Następnie – wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. – E. W. wniósł o umorzenie pozostałej do zapłacenia kary pieniężnej w kwocie [...] PLN, wskazując za podstawę sytuację majątkową. Organ wezwał wnioskodawcę do udokumentowania przesłanek uzasadniających zastosowanie wobec niego umorzenia należności. E. W. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. opisał szczegółowo swoją trudną sytuację majątkową, ponadto złożył stosowną dokumentację świadczącą o złej sytuacji finansowej jego, jego przedsiębiorstwa oraz jego rodziny. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – stosownie do treści art. 55 i 57 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – orzekł o odmowie umorzenia w całości kary pieniężnej. W motywach – po przedstawieniu stanu faktycznego i dokumentów, jakie złożył wnioskodawca oraz przepisów jakie mają w sprawie zastosowanie – wskazano, że odnośnie wnioskodawcy nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 55 ust. 1 ustawy o finansach publicznych organ wydaje zgodę na umorzenie w drodze decyzji uznaniowej, co oznacza, że nawet zaistnienie jednej z przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje organu do umorzenia należności, a jedynie stwarza możliwość podjęcia korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Z tego względu sama odmowa umorzenia należności, nawet gdy wystąpiły przesłanki, nie narusza prawa. W efekcie złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 57 pkt 1 w zw. z art. 60 i 64 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych – utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W uzasadnieniu – po opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu treści przepisów mających zastosowanie – wskazano, że kwestie będące przedmiotem zaskarżonej decyzji są pozostawione swobodnemu uznaniu. Organy nie muszą się przychylać do wniosku strony – mogą to zrobić w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Dostrzeżono też w uzasadnieniu, że dobrowolnie zaciągnięte przez wnioskodawcę zobowiązania cywilnoprawne – w postaci kredytów – nie były zaciągane na skutek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Skargę na powyższą decyzję wniósł E. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące odmową umorzenia kary pieniężnej. W efekcie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i uwzględnienia wniosku o umorzenie kary pieniężnej ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ nie przeanalizował dokumentów, które przedłożył, a które wskazywały, że zapłata kary spowoduje utratę płynności finansowej i będzie grozić jej likwidacją. Organ – zdaniem Skarżącego – w ogóle nie przeanalizował zaistnienia przesłanki "ważnego interesu dłużnika", nie rozważył kondycji firmy i nie odniósł się do zarzutów, które podniesiono w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego – żądając jej oddalenia – podniósł argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 z p. zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego przepisu ww. oraz art. 57 ustawy należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z ww. przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Generalny Inspektor Transportu Drogowego nie przeprowadził w ramach postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie i z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów uznał, iż wobec Skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych umożliwiająca umorzenie obciążających ich należności. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż w toku prowadzonego postępowania E. W. został wezwany do wskazania przesłanek uzasadniających pozytywne załatwienie wniosku oraz do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie tych przesłanek. Skarżący przedstawił te dokumenty, jednakże organ I instancji w ogóle się do nich nie ustosunkował, natomiast organ II instancji, mimo wskazania zawartego w przepisie art. 15 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy, a nawet nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznane sprawy; tak więc stan faktyczny winien ustalić tak organ I, jak i II instancji (który nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń). Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. wskazano, że strona miesięcznie uiszcza raty z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie [...] PLN, to jednak – ani jednym zdaniem – nie nawiązano do sytuacji finansowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez Skarżącego, które to kwestie obszernie poruszono w odwołaniu. Tak więc w zaskarżonej decyzji nie ma odniesienia się organu II instancji do kwestii podniesionej w odwołaniu, a mianowicie występowania ważnego interesu dłużnika wynikającego w faktu, że zapłata kary spowoduje utratę płynności finansowej i będzie grozić jej likwidacją. Nie przeprowadzono również żadnej analizy dotyczącej kondycji finansowej firmy Skarżącego. Stanowi to istotną wadę przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organu. W ocenie Sądu, w badanej sprawie organ nie odniósł się do całego zebranego materiału dowodowego, co spowodowało, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda odniósł się do przesłanek umorzenia zaległości określonych w ustawie o finansach publicznych, lecz nie wykazał, że rozważał wszystkie aspekty sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem ustalenia ważnego interesu dłużnika. Sąd podziela w tym względzie stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. . sygn. akt V SA/Wa 1991/07 (LEX nr 484910), w którym wywiedziono, że: "Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności (...). Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu". Należy też podkreślić, że organ nie zastosował się do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić. Dotyczy to też przypadków, takich jak w rozstrzyganej sprawie, gdy postępowanie toczy się z inicjatywy strony i gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek do wydania decyzji po myśli strony. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu istnieje konieczność powtórnego rozpatrzenia sprawy przez organ w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.