II GSK 1981/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w K. (obecnie E. Spółki z o.o. w K.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2662/10 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Spółki z o.o. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2662/10, oddalił skargę T. sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zmiany oferty ramowej w części. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z [...] listopada 2006 r. tzw. decyzją SMP Prezes UKE ustalił, że: - na runku świadczenia usług transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym nie występuje skuteczna konkurencja, - wyznaczył T. sp. z o.o. jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na tym rynku, - nałożył na T. sp. z o.o. obowiązki regulacyjne w zakresie niezbędnym do zapewnienia dostępu do jej infrastruktury technicznej, służącej do świadczenia usługi transmisji programów radiofonicznych lub telewizyjnych w celu dostarczania treści radiofonicznych lub telewizyjnych użytkownikom końcowym. Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zobowiązania spółki T., [...], do zmiany oferty ramowej w zakresie terminów rozpatrywania i realizacji wniosków o dostęp, wysokości opłat za dostęp oraz procedur zawartych w ofercie o czym zawiadomił T. pismem z [...] listopada 2008 r. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji (KIGEiT). Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu Polską Izbę Radiodyfuzji Cyfrowej (PIRC). Przed wydaniem decyzji w sprawie wypowiedzieli się przedsiębiorcy związani z branżą telekomunikacyjną w Polsce, a wśród nich m.in. [...] sp. z o.o. ([...]), A. O. ("O. F. A. O."), [...] S.A. Stanowiska wymienionych podmiotów organ powołał w uzasadnieniu decyzji. Decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...], Prezes UKE na podstawie art. 43 ust. 2 i art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.t." w związku z art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a.": I. zobowiązał T. do zmiany "Oferty Ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usług transmisji radiofonicznych lub telewizyjnych" (dalej określanej jako OR T.) zatwierdzonej decyzją z [...] listopada 2007 r. zmienionej decyzją z [...] października 2008 r. w zakresie określonym w punktach od 1 do 9; II. umorzył postępowanie w zakresie zmiany OR T. co do opłat. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T. oraz uczestnik postępowania - PIRC. T. wniosła o uchylenie decyzji i wstrzymanie jej wykonania. Zarzuciła: 1. naruszenie art. 43 ust. 2 p.t. poprzez: - zobowiązanie do zmiany oferty ramowej, pomimo że nie istniały przesłanki w postaci zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych; - zobowiązanie do wprowadzenia szczegółowo określonych zmian do oferty ramowej; - wadliwą zmianę definicji Wolnego Zasobu; 2. rozszerzenie przedmiotu świadczeń o Kolokację Wirtualną; 3. uniemożliwienie naliczania opłat od momentu udostępnienia infrastruktury; 4. naruszenie art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t., poprzez brak zapewnienia równego traktowania wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych w odniesieniu do kwestii sporządzania warunków technicznych i terminowego związania spółki treścią przekazywanych informacji ogólnych; 5. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 6. naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i pogłębiania zasady zaufania do organów państwa. PIRC, działając jako uczestnik postępowania, zarzucił: 1. wadliwą definicję Wolnego Zasobu (p.I.1. decyzji); 2. wadliwą procedurę zgłaszania wniosków o dostęp oraz zawierania umowy o dostępie (p.I.2.); 3. wadliwy zakres świadczonych usług (p.I.3.); 4. wadliwe warunki płatności (p.I.7.); 5. wadliwą procedurę reklamacji (p.I.8.); 6. wadliwą procedurę rozwiązania umowy o dostępie wraz z określeniem przesłanek uzasadniających rozwiązanie umowy o dostępie (p.I.9.). Decyzją z [...] października 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes UKE uchylił poprzednią decyzję w p. I.1, I.2 ust. 2, I.2 ust. 4, I.2 ust. 5, I.3, I.7, I.8, I.9. i w zakresie uchylonych punktów orzekł co do istoty sprawy, nadając uchylonym punktom nową treść, natomiast w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się do zarzutów T. Wyjaśniając swoje stanowisko wskazał, że na rynku właściwym zaszły takie zmiany, które warunkowały, stosownie do art. 43 ust. 2 p.t., zobowiązanie T. do zmiany Oferty Ramowej. Jak wynika m.in. ze stanowiska PIRC zmiany sytuacji rynkowej dotyczą procesu wdrażania cyfryzacji telewizji naziemnej i wzrostem liczby przetargów na Usługi Transmisji RTV, a zmiana Oferty Ramowej spółki daje ostatnią sposobność na zaprowadzenie realnej konkurencji na rynku Usług Transmisji RTV. Zmiana OR T. ma na celu zlikwidowanie trudności związanych z praktycznym stosowaniem Oferty Ramowej. Prezes UKE stwierdził, że wykładnia funkcjonalna art. 43 ust. 2 p.t. wskazuje na możliwość zobowiązania spółki do przedstawienia zmiany oferty ramowej w całości lub w części i nie ma przeszkód prawnych co do tego, aby zmiana ta była szczegółowo określona. Określając ponownie definicję Wolnego Zasobu Prezes UKE przyjął zakres i kierunek zmian w taki sposób, żeby plany wykorzystania przedmiotu dostępu uznanego za Wolny Zasób były przekazywane do przedsiębiorców telekomunikacyjnych z 12 miesięcznym wyprzedzeniem i żeby przedsiębiorcy ci mieli możliwość składania wniosków o dostęp. Zmniejszenie uznaniowej interpretacji definicji Wolnego Zasobu ma się przyczynić do poprawy konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym. Uznanie przedmiotu dostępu za Wolny Zasób od własnych zamierzeń spółki jest niedopuszczalne, bowiem przedmiot dostępu powinien być określony przez obiektywne przesłanki. Zmiana treści definicji Wolnego Zasobu nie zaprzecza zasadom efektywnego inwestowania. Treść definicji Wolnego Zasobu nie narusza ustawowych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. W odniesieniu do postanowień dotyczących usługi Kolokacji Wirtualnej organ uznał, że nietrafny jest zarzut rozszerzenia przedmiotu usług ponad zakres objęty decyzją SMP. Użyte w decyzji SMP, pojęcie "infrastruktury T." powinno oznaczać faktyczne władztwo nad daną rzeczą, niezależnie od tytułu prawnego z jakiego to władztwo wynika. Tylko takie rozumienie pojęcia "infrastruktury T." pozwoli na pełną realizację postanowień decyzji SMP oraz zapewni wypełnienie obowiązków regulacyjnych. Organ wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t., poprzez brak zapewnienia równego traktowania przedsiębiorców, co do sporządzania warunków technicznych i terminowego związania T. treścią przekazywanych informacji ogólnych, bowiem organ działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i miał na względzie cele polityki regulacyjnej. Prezes UKE uznał za nietrafne zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a., bowiem organ uznał za pomocne i reprezentatywne dowody w postaci pism innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. PTE była informowana o wszelkich zdarzeniach w toku postępowania i miała możliwość zajęcia stanowiska. Organ nie znalazł podstaw do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów, co do udziału PIRC w postępowaniu organ wyjaśnił, że celem statutowym PIRC jest ochrona i reprezentowanie interesów pracodawców zrzeszonych w tej organizacji wobec związków zawodowych oraz organów władzy publicznej. Cele te są zbieżne z celami niniejszego postępowania, chodzi bowiem o lepsze wyjaśnienie okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Członkami PIRC są operatorzy alternatywni uprawnieni na mocy p.t. i decyzji regulacyjnych do żądania od T. zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, dlatego udział PIRC w postępowaniu jest uzasadniony. Za udziałem PIRC w postępowaniu przemawia także interes społeczny, który przemawia za zagwarantowaniem możliwie najwyższego wzrostu konkurencyjności na rynku usług telekomunikacyjnych. Prezes UKE odniósł się też szczegółowo do zarzutów PIRC i wyjaśnił, że zmiana definicji Wolnego Zasobu nie wpłynie niekorzystnie na interesy nadawców, bowiem organ zobowiązał T. do przedstawienia procedur służących rozpatrywaniu wniosków o dostęp i podpisywaniu umów o dostępie. Gdy nadawca złoży oświadczenie w przedmiocie zmiany dostawcy usługi lub zainicjuje postępowanie przetargowe, możliwe jest opracowanie przez T. warunkowej procedury uzyskania dostępu do infrastruktury skarżącej. Odnosząc się do zarzutów PIRC, organ wyjaśnił, że w zakresie procedury zgłaszania wniosków o dostęp oraz zawierania umowy uznał je za zasadne i dokonał zmian w sentencji decyzji (p.I.2 ust. 2). Uwzględnił także zarzuty dotyczące usunięcia postanowień, co do obowiązku zachowania tajemnicy telekomunikacyjnej oraz przychylił się do wniosku o nałożenie klauzuli poufności i tajemnicy przedsiębiorstwa. Podzielił zarzuty PIRC co do p.I.7., I.8. i I.9. dokonując stosownych zmian decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła T., żądając uchylenia obu decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 43 ust. 2 p.t. poprzez: a/ zobowiązanie do zmiany oferty ramowej, pomimo że nie istniały przesłanki w postaci zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych; b/ zobowiązanie do wprowadzenia szczegółowo określonych zmian do oferty ramowej; 2. naruszenie art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) p.t. przez zobowiązanie do zmiany definicji Wolnego Zasobu z pominięciem celów regulacyjnych wskazanych w tym przepisie; 3. naruszenie art. 43 ust. 2 p.t. poprzez rozszerzenie przedmiotu świadczeń dostępowych o Kolokację Wirtualną, pomimo że zakres decyzji SMP ograniczony był do infrastruktury będącej własnością T.; 4. naruszenie art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t., poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych; 5. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, uniemożliwienie naliczania opłat od momentu udostępnienia infrastruktury; 6. naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i pogłębiania zasady zaufania do organów państwa; 7. naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. przez dopuszczenie PIRC do udziału w postępowaniu mimo braku legitymacji procesowej. Prezes UKE odpowiedział na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Uczestnicy postępowania – KIGEiT oraz PIRC nie zajęli stanowiska w sprawie skargi spółki. Wyrokiem z 8 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że stosownie do art. 43 ust. 2 p.t., w przypadku zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych Prezes UKE może z urzędu lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zobowiązać operatora do przygotowania zmiany oferty ramowej w całości lub w części. W przypadku nieprzedstawienia przez zobowiązanego operatora zmiany oferty ramowej w określonym terminie, Prezes UKE samodzielnie ustala zmiany oferty ramowej w całości lub w części. Z poglądów doktryny wynika, że podstawą dokonania zmiany oferty są zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych, więc decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 2 p.t. powinna określać te zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych, które uzasadniają potrzebę dokonania zmian w ofercie ramowej. Nie można poprzestać na ogólnym określeniu tych zmian, ale trzeba wskazać je konkretnie. Sąd zwrócił uwagę, że powołany przepis posługuje się niesprecyzowanymi pojęciami "zmiana zapotrzebowania na usługi" i "zmiana warunków rynkowych", niemniej jednak wykładnia tego przepisu dokonana przez organ nie jest wadliwa, a uzasadnienie decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący wskazuje, że Prezes UKE prawidłowo go zastosował, ponieważ rzeczone zmiany w sprawie wystąpiły. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes UKE trafnie ustalił istnienie zmian na podstawie stanowisk przedstawionych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy wskazywali na konieczność ułatwienia im dostępu telekomunikacyjnego w związku z zachodzącymi procesami cyfryzacji. Sąd uznał za niezasadny zarzut spółki, że brak jest dowodów potwierdzających zaawansowane wdrażania procesu cyfryzacji telewizji naziemnej oraz że nie doszło na rynku nr [...] do jakiejkolwiek zmiany sytuacji. Sąd wskazał, że celem prawa telekomunikacyjnego (art. 2 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy) jest stworzenie warunków dla wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś Prezes UKE, jako organ regulacyjny w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych (art. 190 ust. 1), jest obowiązany te zadania realizować. Wskazane cele mogą być realizowane także przez korektę oferty ramowej. Od daty wydania decyzji zatwierdzającej ofertę ramową ([...] listopada 2007 r.) doszło do zwiększenia zapotrzebowania na infrastrukturę telekomunikacyjną, co może być osiągnięte także przez racjonalne wykorzystanie istniejącej infrastruktury. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 43 ust. 2 p.t. jest na tyle jednoznacznie zredagowany, że organ miał prawo zmienić Ofertę Ramową spółki w części. Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący uregulowania kolokacji wirtualnej. Wskazał, że w decyzji SMP chodzi o taką infrastrukturę telekomunikacyjną, która pozostaje we władaniu spółki jako posiadacza samoistnego bądź zależnego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego a nie wyłącznie o sytuację, w której spółka jest właścicielem infrastruktury. Zgodnie z art. 2 pkt 15 p.t. pojęcie "kolokacja" oznacza udostępnianie fizycznej przestrzeni lub urządzeń technicznych w celu umieszczenia i podłączenia niezbędnego sprzętu operatora podłączającego swoją sieć do sieci innego operatora lub korzystającego z dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Skoro tak, to oczywiste jest, że kolokacja wirtualna będzie możliwa jedynie wówczas, gdy pozwolą na to zawarte przez spółkę umowy, więc spółka będzie miała wpływ na treść zawieranych przez siebie umów cywilnoprawnych. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) p.t. i wiążący się z nim zarzut naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. Przepisy te stanowią, że Prezes UKE prowadzi politykę regulacyjną, mającą na celu zapobieganie zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji (na rynku telekomunikacyjnym) oraz efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury oraz promocję technologii innowacyjnych. Zapewnia także równe traktowanie (niedyskryminację) przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zarzuty spółki w zakresie naruszenia podanych przepisów są skutkiem zgłoszonych przez nią zastrzeżeń odnośnie dokonanej zmiany Oferty Ramowej w części dotyczącej Wolnego Zasobu oraz kolokacji wirtualnej i ze względu na swoją ogólną naturę wymagały skonkretyzowania. Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanej decyzji uchybień w kwestiach szczegółowych, tj. definicji Wolnego Zasobu i kolokacji wirtualnej, co uznał za wystarczający powód ich oddalenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a., bowiem postępowanie w tej sprawie przeprowadzono prawidłowo, a decyzja nie zawiera niejasnych sformułowań, nie narusza zasady proporcjonalności i zasady pogłębiania zaufania. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 31 § 1 k.p.a., ponieważ dopuszczenie do udziału w sprawie jako uczestnika organizacji społecznej – PIRC było prawidłowe i wynikało nie tylko z jej statutowej działalności, ale także z faktu, iż członkami tej organizacji są operatorzy telekomunikacyjni, uprawnieni przepisami prawa telekomunikacyjnego do żądania od spółki zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego. Członkiem PIRC jest także skarżąca T. Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzut dotyczący nieprawomocności decyzji zatwierdzającej OR T. z [...] października 2008 r. jest nietrafny, bowiem rozstrzygnięcie sprawy w zakresie zobowiązania operatora do zmiany oferty ramowej nie jest uzależnione od wyników postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie legalności decyzji wprowadzającej tą ofertę. Nie uzasadnia więc zawieszenia postępowania w myśl art. 97 k.p.a. W przypadku uchylenia ostatecznej decyzji ramowej z [...] października 2008 r. możliwe jest jej wzruszenie z wykorzystaniem któregoś z nadzwyczajnych trybów postępowania. Konkludując Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z przepisów prawa Unii Europejskiej i krajowego wynika, że prawidłową konkurencję na rynku telekomunikacyjnym zapewniają m.in. oferty ramowe, na podstawie których zawierane są umowy. Postanowienia ofert mają stanowić minimum, jakie winno być respektowane także przy zapewnieniu przez spółkę innym przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dostępu telekomunikacyjnego. II Skargę kasacyjną złożyła T. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 43 ust. 2 p.t. polegające na: a) zobowiązaniu spółki do zmiany Oferty Ramowej, pomimo że nie zaistniały przesłanki w postaci zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych, b) zobowiązaniu spółki do wprowadzenia szczegółowo określonych zmian do Oferty Ramowej, podczas gdy p.t. przewiduje wyłącznie uprawnienie Prezesa UKE do zobowiązania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zmiany oferty ramowej w całości lub w części, 2) art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) p.t. polegające na zobowiązaniu do zmiany definicji Wolnego Zasobu z pominięciem celów regulacyjnych wskazanych w powyższym przepisie, 3) art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. polegające na naruszeniu zasady równego traktowania (niedyskryminacji w traktowaniu) przedsiębiorców telekomunikacyjnych; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 43 ust. 2 p.t. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem art. 43 ust. 2 p.t., 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) p.t. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) p.t. polegającym na zobowiązaniu do zmiany definicji Wolnego Zasobu z pominięciem celów regulacyjnych wskazanych w powyższym przepisie, 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. polegającym na naruszeniu zasady równego traktowania (niedyskryminacji w traktowaniu) przedsiębiorców telekomunikacyjnych, 7) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 6 i 8 k.p.a., polegającym na naruszeniu zasad proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania do organów Państwa, 8) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. polegającym na nie wzięciu pod uwagę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, 9) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Prezesa UKE została wydana z naruszeniem przepisu prawa procesowego, to jest art. 31 § 1 k.p.a., polegającym na dopuszczeniu PIRC do udziału w sprawie w sytuacji braku legitymacji procesowej tego podmiotu do udziału w sprawie, 10) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z [...] stycznia 2013 r. T. przedstawiła dodatkowe uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 p.t. i art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) p.t. oraz art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. Dołączając wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z [...] października 2011 r., sygn. akt VI ACa 750/11, spółka poinformowała, że decyzja SMP z [...] listopada 2006 r. została prawomocnie uchylona. Zdaniem skarżącej kasacyjnie decyzja SMP stanowi podstawę do wydania wszystkich innych decyzji określających obowiązki regulacyjne i im pochodne, w tym obowiązek przedłożenia projektu oferty ramowej lub zobowiązanie do jej zmiany. Konieczne jest wyznaczenie przedsiębiorcy jako posiadającego znaczącą pozycję rynkową na podstawie art. 24 p.t., aby następnie możliwe było nałożenie na niego obowiązku przygotowania i przedstawienia oferty ramowej. Istnienie decyzji SMP jest warunkiem dopuszczalności nakładania i żądania wypełniania obowiązków regulacyjnych. Rozstrzygnięcia oparte na uchylonej decyzji nie mogą wywoływać skutków prawnych. Prezes UKE i uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej ma uchylenie decyzji SMP wyrokiem Sądu Apelacyjnego z [...] października 2011 r., a co za tym idzie ustalenie, czy zdarzenie to ma wpływ na ocenę prawidłowości działania organu i Sądu pierwszej instancji, a w szczególności czy może uzasadniać zarzut naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu decyzji zobowiązującej operatora do przygotowania projektu zmiany ofert ramowej. Oceniając tak postawiony problem, najpierw wskazać należy, że w świetle treści art. 16 tzw. Dyrektywy Ramowej tj. Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i łączności elektronicznej (Dz. U. UE. z dnia 24 kwietnia 2002 r. L 108, s. 33; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 29, s. 349) oraz zgodnych z tą dyrektywą uregulowań prawa telekomunikacyjnego (art. 22 p.t.), decyzja SMP stwierdzająca, iż na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja i wyznaczająca danego przedsiębiorcę jako zajmującego znaczącą pozycję rynkową, leży u podstaw nałożenia obowiązków regulacyjnych na tego przedsiębiorcę. Decyzja SMP warunkuje zatem nałożenie obowiązku przygotowania oferty ramowej, a także zobowiązanie operatora do przygotowania zmian oferty ramowej. Następnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolując decyzje administracyjne, sąd ocenia, czy w stanie faktycznym i prawnym w chwili ich wydawania organ działał zgodnie z prawem. Późniejsze zmiany w stanie faktycznym lub prawnym nie mają wpływu na ocenę, czy w dacie wydawania decyzji organ działał prawidłowo. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jedynie stwierdzenie naruszeń prawa określonych w tym przepisie powoduje konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji. Brak stwierdzenia naruszeń prawa wyklucza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazane uregulowanie jest oczywiste w świetle wyżej przypomnianej roli sądów administracyjnych, które kontrolują działalność administracji pod względem zgodności z prawem, zatem usuwają z obrotu prawnego akty, przy których wydawaniu doszło do naruszenia prawa. Mając na uwadze rozważania powyższe ocenić należy, czy uchylenie decyzji SMP w dniu [...] października 2011 r. może mieć wpływ na ocenę skarżonych decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji i czy może powodować, że wydana decyzja jest sprzeczna z prawem materialnym. W sprawie niniejszej jest niesporne, że decyzja SMP w stosunku do T. wydana została [...] listopada 2006 r. i obowiązywała w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania do przygotowania zmiany oferty ramowej ([...] listopada 2008 r.), w dacie wydania pierwszej decyzji Prezesa UKE z [...] stycznia 2010 r. oraz w dacie wydania zmieniającej ją decyzji z [...] października 2010 r., a także w dacie wydania wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. 8 kwietnia 2011 r. Zatem, wydając kontrolowane decyzje Prezes UKE działał na podstawie obowiązującej decyzji SMP i nałożył obowiązek przygotowania zmiany oferty ramowej w stosunku do operatora, co do którego została ustalona znacząca pozycja rynkowa i nałożony obowiązek regulacyjny. Organ nie naruszył więc art. 43 ust. 2 p.t. przez nałożenie zobowiązania do przygotowania zmiany oferty ramowej na operatora, na którego nie nałożono obowiązku regulacyjnego, bowiem w dacie wydawania decyzji obowiązek regulacyjny istniał. Prezes UKE miał prawo i obowiązek prowadzenia polityki regulacyjnej, o jakiej mowa w art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. i nie naruszył wskazanych przepisów przez zobowiązanie do zmiany oferty ramowej operatora, co do którego nie obowiązywała decyzja SMP, bowiem w dacie wydawania skarżonej decyzji, decyzja SMP istniała i obowiązywała. Jak wskazano wyżej także w dacie wydawania wyroku Sądu pierwszej instancji decyzja SMP, która stanowiła podstawę do zobowiązania wprowadzenia zmian w ofercie ramowej, nadal istniała. Pozostaje do rozważenia, czy zmiana tej okoliczności na obecnym etapie postępowania może mieć wpływ na ocenę wyroku oraz skarżonych decyzji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego albo procesowego. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem, czy sąd pierwszej instancji wydając wyrok naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię lub błędne zastosowanie albo, czy naruszył prawo procesowe w sposób mający wpływ na wynik sprawy (w toku postępowania sądowego lub przez akceptację wadliwego postępowania administracyjnego). Jak wynika z powyższego, zgodnie z rolą sądów administracyjnych, także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje, czy doszło do naruszenia prawa przez wydanie decyzji lub zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. brak uzasadnionych podstaw kasacyjnych (z art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a.) skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej. Okoliczności, które nie stanowią naruszenia prawa nie mogą być zatem powodem uchylenia zaskarżonego wyroku i nie mają wpływu na jego ocenę. Uchylenie decyzji SMP ma oczywiście zasadniczy wpływ na sytuację prawną skarżącej spółki. K.p.a. zawiera uregulowania prawne, które pozwalają na korektę zaistniałej sytuacji przy uwzględnieniu okoliczności, że wszystkie najszerzej rozumiane obowiązki regulacyjne były nałożone na spółkę w oparciu o decyzję SMP, która to decyzja została następne uchylona. Nie są to jednak procedury, które mogą być przeprowadzone w ramach niniejszego postępowania sądowego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut, że doszło do naruszenia art. 43 ust. 2 p.t. oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. przez wydanie decyzji zobowiązującej do przygotowania zmiany oferty ramowej w sytuacji, gdy decyzja SMP została później uchylona. Przechodząc do oceny zarzutów procesowych zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że należące do tej grupy zarzuty nr 4), 5) i 6) w istocie odnoszą się do naruszenia prawa materialnego i stanowią powtórzenie zarzutów 1), 2) i 3), zatem zostaną omówione przy okazji oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewzięci pod uwagę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jako konkretyzację tego zarzutu wskazuje brak ustosunkowania się organu do pisma strony z [...] października 2009 r., w którym zawarte było stanowisko strony, co do ewentualnych kierunków zmian oferty ramowej i zaakceptowanie tego stanu przez Sąd pierwszej instancji. Tak postawiony zarzut nie może być skuteczny. Wskazać należy, że gromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie, służy natomiast poczynieniu przez organ prawidłowych ustaleń i podjęciu trafnego rozstrzygnięcia. Zatem, jeżeli strona nie zarzuca wadliwych ustaleń, jako skutku naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., to w istocie rzeczy potwierdza, że uchybienie, nawet jeżeli do niego doszło nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W sprawie niniejszej strona nie zarzuca wadliwych ustaleń ani nie wskazuje jako naruszonego art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji lakonicznie, ale trafnie wyjaśnił, że nie podzielił stanowiska skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. We wcześniejszych partiach uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego ustalenia poczynione przez organ uważa za trafne a podjęte rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Wyjaśnić też trzeba, że organ nie ma obowiązku odpowiadania na każde pismo strony, a brak takiej odpowiedzi nie stanowi naruszenia zasady praworządności z art. 7 k.p.a. ani też naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ powinien natomiast wyjaśnić przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkować się do stanowiska strony. Brak takiego działania ze strony organu, może stanowić naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., o ile z innych części uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób dostatecznie jasny wymagane uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej zarzut wadliwości uzasadnienia decyzji nie został jednak postawiony. Za nieusprawiedliwiony musi być także uznany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez zaakceptowanie używania w decyzji pojęć nieostrych. Jako pojęcie nieostre strona wskazuje sformułowanie "sporządzenie warunków technicznych w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla przedsiębiorcy telekomunikacyjnego". Nie wyjaśnia jednak jak wiąże ten zarzut z zasadą legalizmu stanowiącą, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa zawartą w art. 6 k.p.a. oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa z art. 8 k.p.a. Aby zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. powyższym sformułowaniem mógł być skuteczny, wnoszący skargę kasacyjną musiałby wyjaśnić w jaki sposób jego użycie narusza prawo lub zaufanie obywateli do organów Państwa, a także jaki to ma wpływ na wynik postępowania. Przypomnieć należy, że kontrolowana decyzja jest decyzją zobowiązującą do przedstawienia przez operatora projektu zmiany oferty ramowej, zatem z istoty rzeczy wskazywać powinna kierunki i charakter oczekiwanych zmian. Jako uzasadnienie naruszenia zasady legalizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa skarżąca kasacyjnie wskazuje także uregulowania zawarte w p.I.2.5 decyzji, który dotyczy sformułowania części ogólnej i szczególnej umowy o dostępie, jednak także i w tym przypadku nie wyjaśnia jak te sformułowania naruszają art. 6 i 8 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Za całkowicie nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 k.p.a. polegającego na błędnej akceptacji dopuszczenia do udziału w sprawie organizacji PIRC. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono, a ustalenia te wynikają ze statutu PIRC, że Polska Izba Radiodyfuzji Cyfrowej jest organizacją zrzeszającą pracodawców, a jej celem jest ochrona praw i reprezentowanie interesów pracodawców wobec związków zawodowych oraz organów władzy publicznej. Jak wynika z kolejnych punktów Statutu, cele PIRC są zakreślone bardzo szeroko i obejmują całokształt interesów społecznych i gospodarczych jej członków (por. § 4, § 5 i § 6 Statutu PIRC). Także art. 5 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55 poz. 235 ze zm.), na podstawie której działa PIRC, stanowi, że zadaniem związku jest m.in. reprezentowanie interesów także gospodarczych wobec organów władzy i administracji rządowej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia pogląd, że PIRC reprezentuje swoich członków tylko w sprawach ze stosunków pracy. Skoro PIRC reprezentuje swoich członków także wobec organów władzy publicznej w sprawach gospodarczych, to uznać należy, że cele statutowe organizacji przemawiają za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu w sprawie zobowiązania do opracowania projektu zmiany oferty ramowej, wziąwszy pod uwagę, że członkami PIRC są podmioty działające na rynku telekomunikacyjnym, w tym T. Nie narusza więc prawa uznanie, że cele statutowe i interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem PIRC do postępowania. Aktywne działanie tej organizacji w toku postępowania wykazało najlepiej, że dopuszczenie jej do udziału w sprawie było zasadne i przyczyniło się do lepszego wyjaśnienia sprawy. Omawiany zarzut kasacyjny jest więc nieusprawiedliwiony. Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku oceniać należy jako całość. W sprawie niniejszej z tak ocenianego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika dlaczego Sąd ten uznał, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa materialnego i prawa procesowego. Uzasadnienie, choć niekiedy lakoniczne, pozwala poznać stanowisko Sądu wobec zarzutów skargi i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej poddaje się kontroli, zatem treść uzasadnienia nie może stanowić przyczyny uchylenia kontrolowanego wyroku. W tym stanie rzeczy wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, uznać należy za nieusprawiedliwione. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ponieważ zarzuty procesowe okazały się nieusprawiedliwione, uznać należy, iż postępowanie prowadzone było prawidłowo, a poczynione ustalenia są trafne. Zarzuty naruszenia art. 43 ust. 2 p.t. oraz art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.t. oraz art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) p.t. zostaną rozpatrzone łącznie, bowiem obowiązek Prezesa UKE prowadzenia polityki regulacyjnej musi być skorelowany z narzędziami jakie daje mu ustawa do prowadzenia tej polityki. Skoro ustawa p.t. nakłada na Prezesa UKE obowiązek prowadzenia polityki regulacyjnej zapobiegającej zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji oraz prowadzącej do usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie telekomunikacji i zapewnienia niedyskryminacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych, to uznać należy, że daje mu też narzędzia do prowadzenia tej polityki regulacyjnej. Jednym z takich narzędzi jest możliwość zobowiązania przedsiębiorcy o znaczącej pozycji na rynku właściwym do wprowadzenia zmian do obowiązującej ofert ramowej. Art. 43 ust. 2 p.t. jako przesłanki tych zmian wskazuje zmiany zapotrzebowania na usługi lub zmiany warunków rynkowych. Przesłanki te muszą być interpretowane w taki sposób, aby w przypadku dostrzeżenia przez organ wystąpienia wskazanych wyżej zniekształceń lub barier organ miał możliwość zobowiązania do dokonania zmiany oferty ramowej, która wyeliminuje nieprawidłowości. Nie jest do zaakceptowania taka wykładnia art. 43 ust. 2 p.t., która mimo stwierdzenia, że po wprowadzeniu oferty ramowej na rynku konkurencyjnym występują nieprawidłowości, nie daje możliwości zobowiązania przedsiębiorcy do przygotowania stosownych zmian tej oferty. W sprawie niniejszej organ ustalił, że występują zmiany na rynku telekomunikacyjnym związane z procesami cyfryzacji telewizji naziemnej, co powoduje konieczność korekty oferty ramowej celem ułatwienia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym dostępu telekomunikacyjnego. W tej sytuacji uznać należy, że nietrafny jest zarzut, iż brak było przesłanek z art. 43 ust. 2 p.t. do podjęcia przez Prezesa UKE działań mających prowadzić do dostosowania oferty ramowej do wskazanych potrzeb. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 przez szczegółowe określenie w decyzji, jaki ma być kierunek zmian w ofercie ramowej. Skoro Prezes UKE prowadzi politykę regulacyjną, to organ ten może i powinien wyraźnie wskazać jakie zmiany w ofercie ramowej pozwolą na osiągnięcie celów polityki regulacyjnej. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, że zgodnie z art. 43 w ostateczności, organ może samodzielnie ustalić zmianę oferty ramowej w całości lub w części. Brak zatem logicznego uzasadnienia, dla uznania, że organ nie może wskazać w decyzji kierunków rozwiązań, których oczekuje. Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.t. przez wprowadzenie definicji Wolnego Zasobu z pominięciem celów regulacyjnych określonych we wskazanym przepisie (zapobieganie zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji i efektywne inwestowanie w dziedzinie infrastruktury) oraz z naruszeniem zasady równego traktowania z art. 189 ust. 1 pkt 2 lit. c) p.t. Spółka nie wykazała w jaki sposób wskazana przez organ zmiana definicji Wolnego Zasobu uniemożliwi realizację wymienionych celów regulacyjnych, a jej argumentacja sprowadza się do uznania, że nowe rozwiązanie będzie mniej wygodne dla T., niż rozwiązanie dotychczasowe. Omawiana zmiana była postulowana przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, którzy wskazywali na nieskuteczność dotychczasowych uregulowań. Jej wprowadzenie – prowadząc do urealnienia dostępu do infrastruktury telekomunikacyjnej T. – w sposób oczywisty sprzyja realizacji celów regulacyjnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.