I OSK 1818/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 180/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011r. (Sygn. akt II SA/Lu 180/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] listopada 2010r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówiono przyznania A. J. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci – M. i K. - na okres zasiłkowy 2010/2011r., gdyż A. J. - pomimo wezwania - nie uzupełnił wniosku o wymagane dokumenty, w szczególności nie złożył oświadczeń żony A. J. o jej dochodach. Wskazano, iż działając z urzędu organ uzyskał zaświadczenie z Urzędu Skarbowego w P. o dochodach A. J. osiągniętych przez nią w 2009r., ale z uwagi na to, że przebywa ona za granicą, uznano, że konieczne jest jej oświadczenie wykazujące dochody, które tam osiąga. Wobec braku takiego oświadczenia stwierdzono, iż nie jest możliwe prawidłowe ustalenie sytuacji materialnej rodziny. Na skutek odwołania wniesionego przez A. J. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, jednak uznało, iż brak wymaganych dokumentów stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania - stosownie do art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – a nie do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Jest to korzystniejsze dla wnioskodawcy, który będzie mógł w takiej sytuacji ponownie złożyć wniosek z wymaganą dokumentacją. Wobec tego organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł A. J., żądając jej uchylenia. Podniósł, że od pięciu miesięcy żona A., przebywająca u córki w Irlandii, nie kontaktowała się z rodziną w Polsce. Jego zdaniem decyzja Kolegium jako krzywdząca powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wskazano, iż zasady przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.). Przepisy tych aktów prawnych uzależniają przyznanie świadczeń rodzinnych od złożenia wniosku o wysoce sformalizowanym charakterze, gdyż wniosek ten powinien zawierać szereg załączników, dokumentów i oświadczeń. Są one szczegółowo wymienione w § 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a, c, d rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć zaświadczenia lub oświadczenia stwierdzające wysokość dochodu rodziny, w tym odpowiednio: zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych; oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanego dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli członkowie rodziny rozliczają się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne; oświadczenia członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. W razie stwierdzenia braku któregokolwiek z wymaganych załączników i nieuzupełnienia braków pomimo wezwania, wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Wynika to wprost z art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, co ma charakter czynności materialno-technicznej. W takim wypadku zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ogóle nie dochodzi do wszczęcia postępowania. Wnioskodawca może więc złożyć wniosek ponownie wraz z uzupełnioną dokumentację albo wnieść zażalenie na bezczynność organu, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wskazano, iż A. J. - pomimo pisemnego wezwania przez organ pomocy społecznej - nie przedstawił oświadczenia żony A. J. o jej dochodach osiąganych za granicą w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. Wyjaśniono, iż oświadczenie to nie mogło być zastąpione zaświadczeniem właściwego urzędu skarbowego, które z urzędu uzyskał organ I instancji, skoro powołany wyżej przepis § 2 rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne szczegółowo wymienia rodzaje dokumentów potwierdzających wysokość dochodów rodziny ubiegającej się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami i odróżnia wprost takie zaświadczenie od oświadczeń członków rodziny – a więc każdego członka osobno - o wysokości uzyskanego dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli członkowie rodziny rozliczają się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne oraz oświadczenia każdego z członków rodziny o wysokości uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy innego dochodu niepodlegającego opodatkowaniu. Wobec braku oświadczenia żony wnioskodawcy odnośnie jej dochodu (i jego wielkości) uzyskiwanego za granicą organ nie mógł merytorycznie rozpatrzeć wniosku, lecz zobowiązany był do pozostawienia go bez rozpoznania. W związku z tym Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego, umarzające postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe jest prawidłowe. Sąd wskazał przy tym, iż zarzut skargi dotyczący braku możliwości uzyskania oświadczenia żony skarżącego z tego względu, iż od kilku miesięcy przebywa w Irlandii i nie skontaktowała się z rodziną, nie może być uwzględniony z powodu sformalizowanego charakteru wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Podniesiono przy tym, iż od dnia dnia złożenia wniosku upłynął już niemal rok, a skarżący nie wyjaśnił czy żona wróciła już do Polski i czy obecnie ma z nią kontakt. Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiódł A. J. reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w związku z art. 23 ust. 3 i art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż organ miał prawo pozostawić bez rozpoznania wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych bez wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie zgłoszenia zaginięcia żony na Policji, w sytuacji gdy nie został poinformowany o treści art. 16 ust. 1 rozporządzenia, czyli o możliwości pominięcia dochodu uzyskiwanego przez żonę w przypadku zgłoszenia zaginięcia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku należytego poinformowania wnioskodawcy o możliwości wynikającej z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z § 16 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku, gdy małżonek osoby otrzymującej lub ubiegającej się o świadczenie rodzinne zaginął osoba składająca wniosek o świadczenie rodzinne do wniosku dołącza zaświadczenie właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka. Mając zaś na uwadze art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zdaniem skarżącego kasacyjnie winien zbadać, czy wnioskodawca był poinformowany o możliwości zgłoszenia zaginięcia żony, co z racji braku kontaktu z żoną, przebywającą poza granicami kraju, mogło umożliwić mu uzyskanie zasiłku. Powołując się na stanowisko doktryny oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, iż art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyla w stosunku do stron zasadę ignorantia iuris nocet w zakresie spraw rozpatrywanych w trybie kodeksowym, gdyż organ jest zobowiązany do informowania zarówno o przepisach prawa dotyczących postępowania, jak i o przepisach prawa materialnego. Jeśli z okoliczności sprawy wynika, iż błędna informacja organu spowodowała zachowanie strony przynoszące niekorzystne dla niej skutki, może to spowodować nawet uchylenie decyzji formalnie odpowiadającej prawu materialnemu. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w przypadku stwierdzenia przez organ, iż nie ma on możliwości skontaktowania się z żoną, winien być poinformowany o możliwości zgłoszenia zaginięcia żony na Policji i winien zostać wezwany do przedłożenia stosownego zaświadczenia. W takim wypadku nie uwzględnia się bowiem dochodu uzyskiwanego przez zaginionego małżonka. Brak takiej informacji uniemożliwił skarżącemu kasacyjnie skorzystania ze środka przewidzianego w powołanym przepisie, a tym samym uniemożliwił uzyskanie przedmiotowego zasiłku. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność funkcjonowania administracji publicznej, zgodnie z treścią art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, nie dostrzegł, iż organ pomocy ma za zadanie świadczyć pomoc w zakresie wspierania osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W związku z tym organ pomocy winien rozważyć, czy w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca pobytu zony wnioskodawcy istnieje możliwość zastosowania § 16 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, a następnie wezwać wnioskodawcę do złożenia zaświadczenia i dopiero w przypadku braku przedłożenia takiego zaświadczenia pozostawić wniosek bez rozpoznania. Ponadto wezwanie do przedłożenia zaświadczenia Policji o zgłoszeniu zaginięcia stanowiłoby weryfikację twierdzenia wnioskodawcy o braku możliwości skontaktowania się z żoną. W związku z tym skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, ani naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) zawierają ustawową definicję rodziny. Zgodnie z art. 3 pkt 16 powołanej ustawy do członków rodziny zalicza się małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Zatem małżonkowie – niezależnie od panujących między nimi stosunków – są członkami rodziny, chyba że pozostają w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, co wynika z treści art. 3 pkt 17a powołanej ustawy. W związku z tym przy ustalaniu dochodu rodziny organ winien uwzględnić dochody wszystkich jej członków, a tym samym ma prawo żądać oświadczeń i zaświadczeń, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych, jaki i przepisach wykonawczych do tej ustawy. Okoliczność, iż małżonkowie nie utrzymują ze sobą kontaktu nie ma zatem żadnego znaczenia i słuszne było stanowisko organów, iż skarżący kasacyjnie miał obowiązek przedłożenia stosownych oświadczeń złożonych przez jego małżonkę. Nie można podzielić zarzutów skarżącego kasacyjnie, iż organy administracji publicznej miały obowiązek poinformowania go o możliwości zgłoszenia zaginięcia żony na Policji i przedstawienia stosownego zaświadczenia, umożliwiając pominięcie dochodu małżonki przy ustalaniu dochodu rodziny. Należy bowiem zważyć, iż przepis § 16 ust. 1 obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105 poz. 881 ze zm.) stanowił, iż w przypadku gdy małżonek osoby otrzymującej lub ubiegającej się o świadczenia rodzinne zaginął, osoba składająca wniosek o świadczenia rodzinne do wniosku dołącza zaświadczenie właściwej w sprawie jednostki Policji o przyjęciu zgłoszenia zaginięcia małżonka. Zatem przepis ten dotyczy wyłącznie obowiązku przedłożenia stosownego zaświadczenia Policji, w przypadku zgłoszenia zaginięcia małżonka osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast przepisu tego nie można odnosić do sytuacji, w której zgłoszenie zaginięcia następuje wyłącznie w celu uzyskania świadczenia. Skoro zatem skarżący kasacyjnie jeszcze przed wystąpieniem o świadczenie faktu tego nie zgłosił, mimo iż - jak sam podał - małżonka od kilku miesięcy nie przebywała w domu, to oznacza, iż nie uważał jej za osobę zaginioną. Zresztą z akt sprawy wynika, iż skarżący kasacyjnie znał miejsce pobytu żony, bowiem sam wskazywał, iż przebywa ona w Irlandii u córki, a jedynie nie miał z nią kontaktu. Zatem nie jest zasadne twierdzenie, iż w takim przypadku organ miał obowiązek poinformować skarżącego o możliwości zgłoszenia zaginięcia żony na Policji. Obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, określony w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy jedynie tych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby § 16 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne miał w ogóle zastosowanie w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie, gdyż fakt nieutrzymywania kontaktu małżonki z rodzina nie jest równoznaczny z jej zaginięciem. Należy przy tym wskazać, iż wspieranie osób i rodzin przez organy pomocy społecznej nie może polegać na obowiązku udzielania wskazówek co do sposobu obejścia obowiązujących przepisów prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.