IV SA/Wa 330/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Reklamowej P. [...] Sp. Jawna z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Agencji Reklamowej P. [...] Sp. Jawna z siedzibą w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"), rozpoznaniu wniosku Agencji Reklamowej P. Sp. Jawna z siedzibą w B. (dalej "skarżącej") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...], odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącej, podświetlanej konstrukcji reklamowej wraz z przyłączem energetycznym na działce nr [...] położonej w miejscowości K. przy autostradzie [...], utrzymał własne postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] listopada 2010 r. zapadło w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Wójt Gminy W. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w trybie art.53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.). Rozpatrzywszy wniosek postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia wskazanego wyżej projektu, podnosząc, że realizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna w świetle przepisów prawa materialnego, tj. w świetle postanowień pkt VII załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984 r. (Dz.U. z 1985 r. Nr 10, poz.35 z późn.zm.) oraz w świetle art.45 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 z późn.zm.). Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc argumentację kwestionującą wywodzoną przez Dyrektora niedopuszczalność realizacji planowanej inwestycji. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, Dyrektor nie znalazł podstaw do zmiany własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2010 r. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że przedłożony do uzgodnienia przez Wójta Gminy W. projekt decyzji jest niekompletny, gdyż nie zawiera ani części tekstowej, ani części graficznej analizy, a jedynie kopię mapy sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000. Ponadto sformułowanie zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji jest nieprecyzyjne i nie wynika z niego w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki sposób na gruncie zostanie wyniesiona przedmiotowa tablica reklamowa, czy będzie to reklama jedno czy dwustronna. Brak jest również informacji o wymiarach przedmiotowego nośnika reklamowego. Jednocześnie nieprecyzyjnie określono w załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji, odległość linii rozgraniczającej teren o różnym przeznaczeniu (nieprzekraczalnej linii zabudowy) od zewnętrznej krawędzi jezdni. Podana odległość wskazuje, że dystans ten wynosi 65 metrów, tymczasem ze skali mapy wynika, że jest to wartość 45 metrów. Wady te uniemożliwiają organowi uzgadniającemu dokonanie merytorycznej oceny projektu decyzji. Z analizy takiego wadliwego projektu organ może wyprowadzić błędne wnioski co do stanu faktycznego sprawy oraz co do przedmiotu uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji jest zatem odmową z przyczyn formalnych. W skardze na postanowienie Dyrektora z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca zarzuciła orzeczeniu: 1. naruszenie art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy inwestycja, której dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, nie było zatem potrzeby uzgadniania decyzji z zarządcą drogi, tj. Dyrektorem, 2. naruszenie art.45 ust.1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym w związku z art.43 ust.1 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy pomimo spełnienia przez projektowaną inwestycję warunków wynikających z wymienionych przepisów, 3. naruszenie art.106 § 4 k.p.a. w związku z art.60 §1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że organ uzgadniający nie mógł prowadzić żadnego postępowania wyjaśniającego, 4. naruszenie art.7 k.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co miało wpływ na wynik sprawy, 5. naruszenie art.107§3 k.p.a., ponieważ organ administracyjny nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia przyczyn rozstrzygnięcia, a w szczególności nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił większości zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, co stanowi również naruszenie art.8 i 11 k.p.a., a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie dodatkowo, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Obowiązek uzgodnienia przez Dyrektora projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu wynika z art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje tego rodzaju wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Materialnoprawny zakres wspomnianego uzgodnienia wyznacza art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 oraz art.107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak konsekwentnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie, w świetle konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, realizowanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Organ odwoławczy, do którego wpływa odwołanie od decyzji organu I instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II Instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art.11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). W świetle powyższych zasad za uchybienie Dyrektora uznać należy nierozważenie przez organ zarzutów merytorycznych zawartych w zażaleniu skarżącej od postanowienia z dnia [...] września 2010 r., w którym podniesiono, że realizacja planowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń w szczególności w świetle przepisów art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, art.45 ust.1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz §293 ust.6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odstąpił od oceny, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji, stwierdzając, że przeszkodę ku temu stanowią kwestie o charakterze formalnym, tj. braki w dokumentacji sprawy, czy też nieścisłość zawartych w nich informacji. Organ nie wykazał jednakże, że braki te były niemożliwe do uzupełnienia przez organ wnioskujący o dokonanie uzgodnień, ewentualnie przez skarżącą. Z akt nie wynika, aby Dyrektor podejmował w tym zakresie jakąkolwiek inicjatywę. Powyższe stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to wyeliminowanie postanowienia Dyrektora z obrotu prawnego. Nie przesądzając wyniku sprawy co do jej meritum (tj. tego, czy projekt decyzji należy ostatecznie uzgodnić pozytywnie, czy negatywnie) Sąd zauważa jednakże, że bezpieczeństwo ruchu drogowego stanowi bezsprzecznie priorytet i kryterium oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji przy drogach publicznych. Nie oznacza to jednak swobody zarządcy drogi uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji (w szczególności polegającej na instalacji urządzeń reklamowych) w ocenie tego, czy inwestycja ta może wpłynąć negatywnie na zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Twierdzenia organu dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego muszą być poparte rzeczową analizą uwzględniającą okoliczności konkretnej sprawy, a nie ograniczać się do na tyle uogólnionych przesłanek, iż wynik postępowania o uzgodnienie inwestycji nosi de facto znamiona arbitralnej oceny organu. Powyższe należy odnieść w szczególności do oceny przez organ oddziaływania inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w świetle kryteriów, o których mowa w art.45 ust.1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, zakazującym umieszczania w drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor ponownie rozpatrzy zażalenie od własnego postanowienia z dnia [...] września 2010 r. z uwzględnieniem zaleceń sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.