I OSK 2022/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. D. na bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu w przedmiocie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. J. D. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego. Wskazał, że poprzednie zaświadczenie, wydane przez Wyższą Szkołę Oficerską Wojsk Łączności w Zegrzu w dniu [...] marca 1991 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem podano w nim nieprawdziwe dane dotyczące daty zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej (dzień [...] marca 1991 r.) oraz wysokości dodatku specjalnego, przysługującego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (377.522 zł). Bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku stała się przedmiotem skargi J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wa 197/08 umorzył postępowanie w sprawie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu [...] stycznia 2009 r. Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu wydał postanowienie nr [...] o odmowie wydania świadectwa służby, jak również zaświadczeń oraz zestawień finansowych o żądanej przez wnioskodawcę treści, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. W ocenie Sądu, oba powyższe postanowienia, pomimo nieokreślenia wprost tej okoliczności w treści orzeczenia, dotyczyły w istocie wniosku z dnia [...] listopada 2005 r., zatem postępowanie sądowe dotyczące bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Skarga J. D. na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 884/09. Przedmiotem skargi J. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu w przedmiocie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia w przedmiocie wysokości ostatniego uposażenia wypłaconego za miesiąc luty 1991 r. Skarżący podniósł, że organ nie działał w granicach prawa, bowiem wydał zaświadczenie o wysokości uposażenia za okres wskazany we wniosku wraz z pismem zawierającym informację, że uposażenie za miesiąc luty 1991 r. nie jest ostatnim wypłaconym mu uposażeniem przez Wyższą Szkołę Oficerską Wojsk Łączności w Zegrzu, ponieważ ostatnie uposażenie zostało wypłacone w marcu 1991 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając, że wniosek z dnia [...] marca 2007 r. jest kolejnym wystąpieniem J. D. o wydanie zaświadczenia żądanej treści, zaś przedmiotowa skarga stanowi kolejną modyfikację wystąpień skarżącego do Sądu przeciwko organowi o wydanie zaświadczenia, pomimo że za każdym razem zainteresowany uzyskuje informację w tym zakresie, w ramach posiadanej przez organ dokumentacji. Komendant wskazał, że skarżący otrzymał już kilkakrotnie zaświadczenia potwierdzające jego dochody w dniu zwolnienia ze służby wojskowej, a mimo tego nadal domaga się wydania mu zaświadczenia z innego miesiąca służby, jako ostatniego, wbrew istniejącym dowodom i wydanym w sprawie wyrokom. Organ podkreślił, że wniosek z dnia [...] marca 2007 r. został rozpatrzony i skarżący uzyskał żądane informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/10, po rozpoznaniu skargi J. D. na bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu w przedmiocie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r., skargę odrzucił. Sąd wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym prawem terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął żądanej czynności. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W przypadku – jak w niniejszej sprawie – wniosku o wydanie zaświadczenia, sprawa może zostać załatwiona bądź poprzez uczynienie zadość wnioskowi, co przybiera postać czynności materialno – technicznej (wydanie zaświadczenia), bądź poprzez odmowę wydania zaświadczenia, która ma formę postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia. Sąd wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż J. D. wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. wystąpił do Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu o wydanie zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. o sygn. akt II SAB/Wa 197/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie, wobec uznania, że stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na wydanie przez organ, w wyniku rozpatrzenia m.in. ww. wniosku, postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], które następnie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Z kolei skarga J. D. na postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 884/09. Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. jest w istocie przedmiotowo tożsamy z wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. J. D. w obu bowiem wnioskach domaga się wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego, kwestionując przede wszystkim przyjętą przez organ datę zwolnienia ze służby, tj. dzień [...] marca 1991 r. Nie ma przy tym znaczenia, że wniosek z dnia [...] marca 2007 r. dotyczy wyłącznie zaświadczenia o wysokości ostatniego uposażenia wypłaconego za miesiąc luty 1991 r., bowiem żądanie to zawierało się również w – szerszym przedmiotowo – wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. Co więcej, z osnowy postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wprost wynika, że organ odmówił wydania zaświadczeń. Wprawdzie nie wskazał expressis verbis, które wnioski realizuje poprzez odmowę wydania zaświadczeń, niemniej zarówno daty wniosków skarżącego o ich wydanie, jak i data tegoż postanowienia wskazują jednoznacznie, że organ, podejmując swoje rozstrzygnięcie, odniósł się do wszystkich wniosków strony, które dotyczyły wydania zaświadczeń żądanej treści i które wpłynęły do organu przed datą podjęcia postanowienia, a więc i do wniosku z dnia [...] marca 2007 r. Skoro zatem, w myśl wcześniejszych wywodów, mocą postanowienia Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wniosek J. D. z dnia [...] marca 2007 r. został rozpatrzony i postanowienie to zostało skarżącemu doręczone przed złożeniem skargi w niniejszej sprawie (skarga została złożona w dniu 14 października 2009 r. – dowód: prezentata organu na skardze), to skargę w takim stanie sprawy należało odrzucić, jako niedopuszczalną. Sąd podkreślił, że legalność postanowienia z dnia 19 stycznia 2009 r. nr 19/2009 została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 884/09, który oddalił skargę J. D. na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną J. D. od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 884/09, wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 616/10 uznał ją za niezasadną, podzielając argumentację organów i Sądu I instancji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/10 wniósł skarżący. Pierwszą podstawą skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na błędnym przyjęciu, że organ uczynił zadość wnioskowi z dnia [...] marca 2007 r. poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Drugą podstawą skargi kasacyjnej było naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 58 §1 pkt 6 i §3 w związku z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie, że skarga nie może być uwzględniona i jako niedopuszczalna może być odrzucona na posiedzeniu niejawnym, 2) art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez utrzymanie stanu sprzecznego z prawem skutkującego nie wydaniem zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia 8 marca 2007 r. ewentualnie postanowienia o odmowie, 3) art. 7 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez orzekanie wbrew żądaniom skargi i przez rozpoznanie sprawy w sposób niejawny, stronniczy i przewlekły, 4) art. 18 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez udział sędziego wyłączonego z mocy ustawy. W głównych motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że złożył dwa różne wnioski. Wniosek z dnia [...] marca 2007 r. dotyczy wysokości uposażenia wypłaconego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (jest to sprawa z zakresu stosunku służbowego podlegającego rozpoznaniu przez sąd administracyjny) zaś wcześniejszy wniosek z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczy prawa do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczenia (jest to sprawa z zakresu ubezpieczenia społecznego podlegającego rozpoznaniu przez sąd ubezpieczeń społecznych). W ocenie skarżącego, niezależnie od powyższego, zachodzi nieważność postępowania gdyż w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy samej ustawy. W sytuacji gdy sędzia sprawozdawca przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że niniejsza sprawa dotyczy wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego to powinien wyłączyć się od orzekania, gdyż orzekał już w sprawach dotyczących wymienionego zaświadczenia (sprawy zakończyły się prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA 1421/03 oraz postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I OSK 800/10). Na tych podstawach skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu wnosił o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. W głównych motywach uzasadnienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wywodził, że skarżący wielokrotnie celowo wprowadzał zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny w błąd twierdząc, że jego wnioski zostają pozostawione bez rozpoznania. Organ wskazywał, że kilkakrotnie udzielał skarżącemu stosownych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Z analizy akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. D. na bezczynność Komendanta Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu w przedmiocie wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia i innych należności dla celów zaopatrzenia emerytalnego, postanowieniem z 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/10 odrzucił skargę. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają przede wszystkim do zakwestionowania odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi z uwagi na tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą rozpoznaną postanowieniem z 15 czerwca 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 197/08. Są to zarzuty dotyczące naruszenia art. 135, art. 58 §1 pkt 6 i §3 w związku z art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Powołanymi przepisami skarżący kwestionuje zasadność wyprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie normy odniesienia, która w sprawie skutkowała zakazem kontroli przez ten Sąd działalności administracji publicznej. Zarzuty te są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołując się do wykładni funkcjonalnej – zawierającej najmniej spójny i jednorodny zbiór dyrektyw – określił tożsamość żądań zawartych we wnioskach skarżącego z [...] listopada 2005 r. i [...] marca 2007 r. Zarówno we wniosku z [...] listopada 2005 r., jak i w późniejszym wniosku z [...] marca 2007 r. skarżący domagał się wydania zaświadczenia o wysokości otrzymywanego m.in. w lutym 1991 r. uposażenia. Nie tylko treść żądań skarżącego jest tożsama. Podobnie podstawą prawną wniosków w obu przypadkach był art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący domagał się wydania zaświadczeń, czyli urzędowego potwierdzenia określonych faktów, ze względu na swój interes prawny. Jak już wskazano, zarówno we wniosku z [...] listopada 2005 r., jak i w późniejszym wniosku z [...] marca 2007 r. skarżący domagał się wydania zaświadczenia o wysokości otrzymywanego m.in. w lutym 1991 r. uposażenia. Drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczył naruszenia art. 18 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest on zasadny. Fakt orzekania przez sędziego Jacka Fronczyka w sprawach z udziałem skarżącego i Centrum Szkolenia Łączności i Informatyki w Zegrzu nie stanowi podstawy do wyłączenia sędziego w sprawie. Pomiędzy skarżącym a sędzią Jackiem Fronczykiem nie występują tego rodzaju okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.