I SA/Wa 2348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [.] września 2010 r. nr [..] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [..] W. [..] Konserwatora Zabytków, odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej nr [..] z dnia [..] września 2008 r. dotyczącej oznakowania sklepu F. W. zlokalizowanego w [..] przy ul. [..] w W. W uzasadnieniu podano, że decyzją nr [..] z dnia [.] września 2008 r. [..] Konserwator Zabytków w W. zezwolił na zamontowanie reklamy F. W. w postaci ażurowych liter nad witrynami sklepowymi oraz dwóch reklam, instalację oświetlenia dla ww. reklam, wymianę stopni do lokalu oraz dwóch zewnętrznych parapetów i odnowienia elewacji w obrębie lokalu w kamienicy przy ul. [..] w W. oraz nie zezwolił na montaż semafora oraz markiz w kolorze granatowym nad witrynami do lokalu użytkowego na parterze ww. kamienicy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [..] października 2008 roku. Następnie w wyniku wniosku J. K. o zmianę ww. decyzji w trybie art. 154 kpa w części odmawiającej zgody na montaż [..] wobec faktu , że narusza ona słuszny interes strony oraz interes społeczny. Organ konserwatorski I instancji decyzją z dnia [..] stycznia 2009 r. odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej z dnia [..] września 2008 r. w części dotyczącej montażu markiz. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. K. Rozpoznając złożone odwołanie organ odwoławczy wskazał, że J. K. oparła swój wniosek na podstawie art. 154 kpa. Organ konserwatorski I instancji podał , że decyzja nr [..] jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo , dlatego do jej zmiany może być podstawą art. 155 kpa, w miejsce wskazywanego przez wnioskodawcę art. 154 kpa i rozpatrzył wniosek J. K. w oparciu o art. 155 kpa. Takie stanowisko organ odwoławczy uznał za prawidłowe i stwierdził brak podstaw do zmiany decyzji z dnia [..] września 2008 roku w trybie art. 154 § 1 kpa. Niezależnie jednak od błędnego uzasadnienia organ I instancji uznał, że nie narusza ona prawa . Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K., reprezentowana przez adwokata, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 8, 9, 63 i 128 kpa poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy , że podstawa prawna wniosku i odwołania podana przez stronę wiąże organ , co spowodowało , że organ nie ustalił samodzielnej podstawy prawnej swojego procedowania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyłącznie dlatego, że tryb podany przez stronę jego zdaniem jest nieprawidłowy, - art. 15 kpa wobec rozpoznania wniosku w pierwszej instancji w trybie art. 155 kpa , a w drugiej w trybie art. 154 kpa , - art. 154 kpa poprzez stwierdzenie , że strona nabyła prawo w zakresie decyzji , o której zmianę wnosi, -art. 107 kpa poprzez brak jednoznacznego określenia podstawy prawnej postępowania. W konkluzji skargi wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie wobec naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Sąd dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, w szczególności pod względem ich zgodności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego normującymi zasady postępowania przed organami administracyjnymi w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, przy rozpoznaniu tej sprawy organ naruszył przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 154 Kpa. Uchybienie ministra oraz organu I instancji dotyczyło rozpatrzenia sprawy w trybie art. 155 Kpa bez dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia, czy załatwienie sprawy, wszczętej wnioskiem strony, w tym trybie było właściwe. Niewątpliwie pismo skarżącej z dnia [..] października 2008 r. zatytułowane " wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa" stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 Kpa. Organ I instancji samodzielnie rozpoznał ten wniosek w trybie art. 155 kpa , w sytuacji, gdy z treści wniosku to nie wynikało. W razie wątpliwości co do treści wniosku sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990 R., Nr 2-3, poz. 47, wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r. II OSK 1755/07, cbois.nsa.gov.pl.). Jeżeli więc organ ma wątpliwości co do charakteru pisma, a w szczególności co do zamiaru i intencji strony, powinien wezwać ją do sprecyzowania żądania, udzielając przy tym stosownych wyjaśnień. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie zasady ogólnej wynikającej z art. 9 Kpa. Postępowaniu administracyjnemu powinno towarzyszyć bowiem należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odpowiednio bowiem do art. 9 Kpa. organy zobowiązane są do czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika zaś, iż organ nie wzywał strony do sprecyzowania wniosku. Organ I instancji arbitralnie uznał, że wniosek zawiera żądanie uchylenia decyzji ostatecznej trybie art. 155 Kpa, zaś organ II instancji uznał to stanowisko za prawidłowe. Ponadto decyzja organu II instancji narusza art. 107 kpa poprzez brak wyraźnego odniesienia się do oceny przesłanek dotyczących zmiany decyzji ostatecznej. Z jej treści trudno wywnioskować – jak trafnie wskazano to w zarzutach skargi- czy organ II instancji rozpoznawał wniosek w trybie art. 154 kpa czy 155 kpa. W świetle przytoczonej argumentacji, działania organu podjęte w tej sprawie, pomijające wezwanie strony do sprecyzowania wniosku w zakresie żądanego trybu postępowania, bez udzielenia stronie wyjaśnień oraz pouczeń w zakresie trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (odnośnie do przesłanek, terminów i innych wymogów wniosku, skutków prawnych wyboru konkretnego trybu nadzwyczajnego) oraz zakwalifikowanie wniosku strony wbrew stanowiska naruszają art. 7, art. 8, art. 9 i art. 154 Kpa. Przepis art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można wzruszyć decyzję. Musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać konkretną postać, wynikającą z stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyrok NSA z 26 lipca 1999 r., sygn. akt I S.A. 1678/98, LEX nr 48548.). Natomiast z treści art. 155 k.p.a. ( oba ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ) wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z omawianego przepisu wynika zatem przede wszystkim, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie wymaga wyraźnej zgody strony. Ma zatem istotne znaczenie określenie podstawy prawnej wniosku , gdyż ona determinuje przesłanki, które winny być zbadane i ocenione przez organ . Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny merytorycznej decyzji, poddanej kontroli sądowoadministracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister winien rozważyć kwestię jaka jest rzeczywista treść wniosku strony. Po dokonaniu wyboru odpowiedniego trybu postępowania organ przeprowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające i orzeknie co do istoty sprawy, odnosząc się do wszystkich okoliczności i zarzutów, podnoszonych przez stronę pamiętając o tym, że zgodnie z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. należy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnić, że w sprawie musiało zapaść takie a nie inne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracji ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), należało orzec jak w sentencji wyroku.