II SA/Gl 1310/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi U. K. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. inwestorzy – U. i T. K. wystąpili do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę cyt. "budynku mieszkalnego w miejscowości S., ul. [...] numer działki 1". Do wniosku inwestorzy dołączyli komplet wymaganej dokumentacji, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zobowiązał strony do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu do zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (projektowany budynek zlokalizowano za nieprzekraczalną linią zabudowy, która ogranicza możliwość inwestowania na działce nr 1 z obu stron), a także z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (lokalizacja budynku w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia), jak również do uzupełnienia opisu zamierzenia o zbiornik na ścieki, ustalając termin usunięcia nieprawidłowości na dzień [...] r. Strony pouczono, że w razie bezskutecznego upływu terminu organ wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją nr 1 z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż inwestorzy do dnia [...] r. nie usunęli w sposób kompletny wskazanych w wydanym przez organ postanowieniu z dnia [...] r. nieprawidłowości. W załączonym projekcie zagospodarowania terenu nie zmieniono bowiem lokalizacji projektowanego budynku pozostawiając go nadal za nieprzekraczalną linią zabudowy, ograniczającą możliwość inwestowania na działce nr ewid. 1 z obu stron. Powoduje to sprzeczność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki. Od decyzji tej U. i T. K. złożyli odwołanie do Wojewody [...], wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, które uznali za krzywdzące. W uzasadnieniu odwołujący wskazali, iż przesunięcie projektowanego budynku tak aby spełniał wymogi planu co do linii zabudowy jest niemożliwe albowiem cyt. "w tym miejscu budynek mieszkalny się nie zmieści". Przesunięcie zaś linii zabudowy to cyt. "nie sprawa Inwestorów, tylko Urzędu". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]), działka nr 1 położona w miejscowości S. znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej - uzupełniającej zabudowę istniejącą - symbol planu V-MN1-dg. Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzone zostały w § 9 ust. 2 pkt 1 ograniczenia w użytkowaniu terenu poprzez zakaz zabudowy kubaturowej w pasie o szerokości min. 15 m licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej cieków wodnych (symbol literowy d - obszar w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających /§ 30 ust. 2 pkt 4 planu/). Organ udzielający pozwolenia na budowę ma, wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż organ ma obowiązek sprawdzić nie tylko kompletność przedłożonego projektu budowlanego i jego zgodność z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, ale także zbadać, czy zamierzona inwestycja jest dopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Opisany obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął kwestię niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie bowiem budynku mieszkalnego na działce objętej inwestycją, zarówno w przedłożonym projekcie budowlanym, jak również poprawionym po wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniu Starosty [...], nie odpowiada wymogom przyjętym w planie miejscowym dla tego terenu, z uwagi na naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wojewoda [...] podkreślił, że podniesiony przez skarżących argument, iż przesunięcie budynku poniżej nieprzekraczalnej linii zabudowy jest niemożliwe, gdyż budynek się nie zmieści, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Przyznał natomiast, że w analizowanym przypadku przepisy planu istotnie ingerują w prawo do zabudowy nieruchomości skarżących. Z tego względu, jak wskazał organ odwoławczy, mogą oni złożyć wniosek do Burmistrza Gminy i Miasta K. o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji, gdy Kierownik Oddziału w Cz. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. w piśmie z dnia [...] r. znak: [...] uzgodnił zagospodarowanie działki o nr ewid. 1, graniczącej z rowem melioracyjnym o symbolu "R-D2", pod warunkiem, że posadowienie budynku będzie lokalizowane w odległości nie mniejszej niż 5,00 m od górnej krawędzi skarpy rowu, a innych elementów infrastruktury w odległości umożliwiającej swobodne wykonywanie konserwacji przedmiotowego rowu. Pismem z dnia [...] r. U. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż obie wydane przez orzekające w sprawie organy decyzje są dla nich bardzo krzywdzące, uniemożliwiając im realizację planu wybudowania własnego domu mieszkalnego, a nadto, zdaniem stron, są niezgodne z prawem. Według ich bowiem wiedzy spełnili wszelkie wymogi ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności objęte treścią art. 35 ust. 1, a także treścią art. 34 tej ustawy. W wyznaczonym bowiem przez Starostę [...] terminie przedłożyli projekt zagospodarowania działki, uzupełnili jednocześnie wniosek o pozwolenie na budowę zbiornika na ścieki. Przedłożony projekt zagospodarowania działki nr 1 zdaniem stron nie jest sprzeczny z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. Od samego bowiem początku byli przekonani, że mogą wybudować dom mieszkalny na działce nr 1 - wynikało to z treści dokumentu w postaci wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r., wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta K. Dokument ten przedłożony został u notariusza dnia [...] r. celem zawarcia aktu notarialnego, na podstawie którego nabyli własność między innymi działki nr 1. Z treści decyzji tak Wojewody [...], jak i Starosty [...] wynika, że usytuowanie zaprojektowanego budynku narusza tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy. Pojęcie to nie jest jednak wymienione jako przesłanka wydania lub odmowy wydania decyzji, nie jest objęte treścią art. 34 ani art. 35 Prawa budowlanego. Z przyczyn praktycznych przesunięcie budynku mieszkalnego poniżej linii zabudowy jest zaś niemożliwe bowiem w takim przypadku budynek mieszkalny nie zmieści się na działce. Skarżący zaakcentowali, że są właścicielami działki nr 1, a zatem jako właściciele mają prawo decydować o zakresie ewentualnych inwestycji - odmienny pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] jest nie do zaakceptowania. Gmina bowiem ma obowiązek umożliwić inwestorowi przeprowadzenie inwestycji. Skarżący wskazali nadto, że konsekwencją podjętych starań o uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę było uzyskanie uzgodnień w zakresie zagospodarowania działki w innych organach administracji państwowej. Uzgodnienia takie uzyskali m.in. w zakresie objętym pismem Kierownika Oddziału [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia [...] r. i w zakresie objętym decyzją Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w M. z dnia [...] r. Otrzymali także decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr 1, z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego, a także inne uzgodnienia dotyczące kwestii technicznych np. doprowadzenia wody, doprowadzenia energii elektrycznej. Analiza przedłożonych dokumentów, w tym ww. uzgodnień, zdaniem stron daje podstawę do wniosku, że istnieje sprzeczność co do zakresu ograniczeń zabudowy. Z różnych dokumentów wynikają różne ograniczenia - różnica najbardziej istotna wynika z treści planu zagospodarowania przestrzennego i treści uzgodnienia ze [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Sprzeczność ta, zdaniem skarżących, nie może być interpretowana na ich niekorzyść. Skarżący wskazali także, iż w ich ocenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. obfituje w liczne omyłki, niejasności i sprzeczności, co przesądza o braku możliwości zweryfikowania, czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem. Na poparcie swej tezy przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt: II SA/GL 174/09. W odpowiedzi na wspólną skargę U. i T. K. organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 1 kwietnia 2011 r. reprezentujący skarżących fachowy pełnomocnik przyznał, że w złożonym w organie projekcie zagospodarowania działki projektowany budynek nie został przesunięty w stosunku do linii od strony rowu melioracyjnego. Jest to, jak wyjaśnił, następstwo rozmiarów działki. Zakwestionował także ustalenie linii zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyrażając przekonanie, iż Sąd winien odmówić zastosowania zapisu planu. Podniósł także, ze ustalenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy zostało dokonane z naruszeniem prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że pozostają one w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, stosując reguły wykładni a contrario, organ ten zobligowany jest do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w razie stwierdzenia, iż projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także gdy nie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w cytowanym wyżej art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy podkreśla to ust. 3 cytowanego artykułu stanowiąc, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych prowadzące postępowanie organy dochowały przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli przedłożonej przez strony dokumentacji, z dokonanych ustaleń wyprowadzając wniosek, iż planowana inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek ten, zdaniem Sądu, podzielić należy w całej rozciągłości. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że działka nr 1, na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego, położona jest na obszarze przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej - uzupełniającej zabudowę istniejącą, oznaczonym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta K. (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] r.), symbolem V-MN1-dg. Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzone zostały w § 9 ust. 2 pkt 1 ograniczenia w użytkowaniu terenu poprzez zakaz zabudowy kubaturowej w pasie o szerokości min. 15 m licząc od górnej krawędzi skarpy brzegowej cieków wodnych (symbol literowy d - obszar w strefie ochronnej rowów melioracyjnych i cieków odwadniających /§ 30 ust. 2 pkt 4 planu/). Zakaz ten nie przewiduje żadnych wyjątków. Bezspornym jest także, że stosownie do złożonego przez strony projektu zagospodarowania działki w swej pierwotnej wersji planowane przez inwestorów usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego naruszało określoną planem miejscowym nieprzekraczalną linię zabudowy, nie respektując 15-metrowego pasa, w którym stosownie do postanowień planu zabudowa kubaturowa nie jest dopuszczalna. Także w dokumentacji uzupełnionej i poprawionej w wyniku wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia Starosty [...], projektowanego usytuowania budynku nie skorygowano w sposób, który doprowadzałby inwestycję do zgodności z planem. Fakt nie dokonania wskazanych przez organ I instancji w postanowieniu zmian projektu uznać należy za bezsporny. Przyznali go bowiem sami skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniając, że w innym usytuowaniu projektowany budynek się nie zmieści na działce. Także w skardze U. i T. K. kwestionują wprawdzie tezę organu o cyt. "rzekomej" sprzeczności inwestycji z planem miejscowym jednocześnie przyznając jednak, iż z przyczyn praktycznych przesunięcie budynku tak by odpowiadał wymogom planu nie było możliwe. Fakt nie dokonania w przedłożonej organowi dokumentacji wskazanych w postanowieniu Starosty M. zmian tak by usytuowanie budynku było zgodne z planem miejscowym (nie wykraczało poza określone planem linie zabudowy wynikające z odległości od rowu melioracyjnego) potwierdził także w trakcie rozprawy przed tut. Sądem reprezentujący skarżących fachowy pełnomocnik stwierdzając, iż stanowi to następstwo rozmiarów działki. W konsekwencji stwierdzić należy, iż skoro projektowane przez skarżących usytuowanie budynku na działce naruszało przewidziane dla terenu tego ustalenia planu, a pomimo wezwania stron postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. do stosownych korekt inwestorzy nie doprowadzili do zgodności projektu z planem, to organ I instancji stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej udzielenia stronom pozwolenia na budowę. Tym samym prawidłowo też Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy uznając je za pozostające w zgodzie z obowiązującym prawem, odmienne wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie naruszałoby bowiem art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Na ocenę zgodności z prawem decyzji zaskarżonej i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wpłynąć nie mogą wskazane przez strony w skardze okoliczności w postaci uzyskania stosownych uzgodnień, w tym odmiennie niż plan miejscowy ujmującego wymagane odległości dzielące zabudowę na działce od krawędzi skarpy rowu pisma Kierownika Oddziału [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] r. Organ udzielający pozwolenia na budowę związany jest bowiem treścią ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i to z nimi, a nie z warunkami wprowadzonymi przez inne organy w uzgodnieniach, zobligowany jest ocenić zgodność projektowanej inwestycji. Również twierdzenie stron wyrażone w skardze w passusie wyjaśniającym brak możliwości przesunięcia budynku tak aby nie naruszał nieprzekraczalnej linii zabudowy, iż to oni, a nie organ, mają prawo decydować o zakresie inwestycji, a Gmina jest obowiązana inwestycję te umożliwić, wobec sprzeczności projektowanego usytuowania budynku z ustaleniami planu miejscowego nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Także zarzuty stron w stosunku do racjonalności bądź poprawności ustaleń planu nie mogły podlegać ocenie organu w postępowaniu prowadzonym z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestionować uchwały rad gminy można bowiem w odrębnym trybie, określonym w ustawie o samorządzie gminnym, w innym też trybie można składać wnioski o stosowne zmiany planu. Odnosząc się z kolei do faktu przywołania przez skarżących wyroku tut. Sądu z dnia 25 września 2009 r. Sąd wyjaśnia, iż przywołany wyrok, w którym skład orzekający odmówił zastosowania ustalenia planu, wydany został w innej sprawie, w innych okolicznościach faktycznych, oraz dotyczył innego postanowienia planu miejscowego obowiązującego na terenie Gminy i Miasta K. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił wniesionej wspólnie przez U. i T. K. skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.