II SA/Kr 325/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 lipca 2000 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r., nr [...], znak: [...] ustalił na wniosek D. Z. i B. Z. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "budynku magazynowo-składowego z chłodnią (artykuły spożywcze) i częścią biurowo-socjalną oraz z infrastrukturą techniczną" na działce nr "1", obręb [...] przy ul. [...] w N.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzonego uchwałą nr VI/54/94 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego nr 24/94, poz. 267) dla terenu oznaczonego symbolem B4 P. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. K. właścicielka działki sąsiedniej nr "2", podnosząc, iż granica pomiędzy jej działką a działką inwestora jest sporna. Nadto wskazała, że działka wnioskodawców zgodnie z planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. położona jest w terenach przemysłowo-składowo-magazynowych, a zatem zamierzenie polegające na wybudowaniu na tej działce tzw. mini baru jest niezgodne z założeniami w/w planu zagospodarowania. Zdaniem strony odwołującej się, budowa mini baru zasygnalizowana zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2000 będzie niekorzystnie oddziaływać na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 lipca 2000 r., nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż w toku postępowania inwestor zrezygnował z realizacji mini-baru, o czym zawiadomiono strony. Organ stwierdził, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podniosło, iż nieuprawniony jest także zarzut wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy "nieustalonej" zdaniem odwołującej się granicy działki. Wskazano, że jednostronne kwestionowanie granicy nieruchomości nie może być brane pod uwagę i nie jest żadną przeszkodą w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przedstawionej przez wnioskodawcę, urzędowo poświadczonej mapy dla celów projektowych. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 lipca 2000 r., nr: [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie K. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania terenu N., objęta wnioskiem działka B. i D. Z. wchodzi w skład terenów o symbolu "B 4P", tj. przeznaczonych na cele magazynowo-składowe i przemysłowe z obowiązkiem ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oraz uzupełnienia zieleni izolacyjnej. Tymczasem Urząd Miejski w N. nie jest w posiadaniu dokumentacji określającej wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko, co powoduje, że nie jest wiadomym, jak negatywny wpływ ma na środowisko planowana inwestycja oraz nie wiadomo jak ten negatywny wpływ ograniczyć. Ponownie skarżąca wskazała, że granica pomiędzy nieruchomością wnioskodawców a nieruchomością skarżącej została ustalona z rażącym naruszeniem prawa, a skarga na czynności geodezyjne do dzisiaj nie jest załatwiona. W odpowiedzi na skargę z dnia 25 stycznia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i przeprowadzenie rozprawy także w nieobecności pełnomocnika Kolegium podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazano, że ustalenia planu miejscowego odnoszące się do terenu o symbolu "B4 P" istotnie zawierają obowiązek ograniczenia szkodliwego oddziaływania na środowisko przez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych, jednakże cytowane ustalenie odnosić się może wyłącznie do inwestycji szkodliwych dla środowiska, względnie mogących pogorszyć jego stan, nie zaś do wszystkich inwestycji przemysłowo-składowo-magazynowych, które już istnieją w obrębie terenu "B4 P" lub też mogą być tam - zgodnie z planem - zlokalizowane. Kolegium powołało się przy tym na przepisy § 1 § 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz U. Nr 93, poz.589), zgodnie z którymi będący przedmiotem decyzji magazyn artykułów spożywczych z chłodnią i częścią biurowo-socjalną nie został zaliczony do kategorii inwestycji szkodliwych dla środowiska, ani też do mogących pogorszyć stan środowiska. Nie było zatem żadnych podstaw do egzekwowania od wnioskodawcy przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji stanowiącej przedmiot wniosku i późniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium nieuprawnione jest także kwestionowanie decyzji z powodu ustalenia granicy nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów, by toczyło się jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a jednostronne kwestionowanie przebiegu granicy nie może być brane pod uwagę przy orzekaniu w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zauważono przy tym, że szerokość działki wnioskodawcy (około 21 m) oraz jej powierzchnia (0,30 ha) dają pełną gwarancję usytuowania projektowanego budynku magazynowego bez naruszenia jakichkolwiek praw osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm). Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt. FSK 2326/04). Skarga – złożona w ustawowym terminie - jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazanych przez stronę skarżącą, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo, a w takim właśnie zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei według art. 145 § 1 pkt 1b cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu. Jak podnosi się w orzecznictwie dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie ustalając należycie katalogu stron postępowania, a w konsekwencji rozstrzygając sprawę w sytuacji, gdy nie wyjaśniono czy wszystkie osoby mające charakter stron miały zagwarantowany udział w postępowaniu, a tym samym zagwarantowaną możliwość wpływu na treść zaskarżonej decyzji nie tyle w zakresie stwierdzenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, co w zakresie ustalenia treści warunków zabudowy. Podstawowym zadaniem organu administracji orzekającego w sprawie jest prawidłowe ustalenie kręgu uczestników tego postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. Obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczy również postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem organ I instancji skierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania w ten sposób, że pisma procesowe doręczał jedną przesyłką do B. i D. Z., K. i P. K. oraz H. i E. K. Również wydaną przez siebie decyzję organ pierwszej instancji doręczył przesyłkami adresowanymi wspólnie do K. i P. K. oraz do H. i E. K., mimo, że każda z tych osób powinna być odrębnie zawiadamiana o wszczęciu postępowania i każdej z nich powinna być doręczana decyzja. W identyczny sposób doręczał zaskarżoną decyzję organ odwoławczy. Uchybienia te miały w przedmiotowej sprawie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły organom stwierdzenie, że wszystkim stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Tymczasem, jak wynika z dołączonego do akt sądowych postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt: Ns[...] P. K. będący stroną postępowania zmarł przed wszczęciem postępowania w sprawie, tj. w dniu 20 stycznia 2000 r., a jego następcami prawnymi są: K. K., M. S., Z. F., S. G.. Jest rzeczą oczywistą, że w chwili wydawania decyzji obydwu instancji nie istniało w obrocie powyższe postanowienie Sądu, ale też nie ulega wątpliwości, że na przesyłkach adresowanych łącznie do K. i P. K. znajduje się wyłącznie podpis K. K.. W przypadku doręczenia pism procesowych oddzielnie każdej ze stron organ mógłby powziąć wiadomość o śmierci P. K., a w konsekwencji podjąć działania zmierzające do ustalenia jego następców prawnych i zapewnić im udział w postępowaniu. Uchybienie organu w zakresie doręczenia pism procesowych doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie, że wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy brakuje również wypisów z ewidencji gruntów, co potwierdza wyżej wskazane wnioski co do dowolności ustaleń poczynionych przez organy obydwu instancji w toku prowadzonego postępowania oraz zwraca uwagę na wadliwość postępowania wiążącą się z zagadnieniem ustalenia katalogu stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (Wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wykazał – nie dołączając niezbędnych wypisów z rejestru gruntów – na jakiej podstawie ustalił katalog właścicieli bądź użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Co za tym idzie, nie jest możliwe zweryfikowanie, czy wydane w sprawie decyzje zostały doręczone podmiotom mającym przymiot stron postępowania. W tym stanie rzeczy jest niewątpliwe, że w sprawie nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i nie zostały zrealizowane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasada informowania i zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu również z innych powodów. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte, w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora (art. 41 ust. 1). Organy administracji były zatem związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji i nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie wniosek z dnia 4 lutego 2000 r. dotyczył wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "budynku magazynowo-składowego z chłodnią (artykuły spożywcze) z częścią biurowo-gastronomiczną", tymczasem Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 11 kwietnia 2000 r., nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie "budynku magazynowo-składowego z chłodnią (artykuły spożywcze) i częścią biurowo-socjalną oraz z infrastrukturą techniczną" na działce nr "1", obręb [...] przy ul. [...] w N.. Część "socjalna" ani infrastruktura techniczna nie były objęte wnioskiem z dnia 4 lutego 2000 r., a zatem nie było podstaw do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie. Użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. Oczywisty i ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, że skoro postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się na wniosek strony, to w takim przypadku organ administracji obowiązany jest rozpoznać żądanie wniosku. Organ ten nie może orzekać o innym przedmiocie postępowania, ani interpretować wniosku sprzecznie z intencją strony. W sytuacji gdy strona dołącza do wniosku pismo uzupełniające jego treść lub modyfikuje żądanie wniosku przed podjęciem przez organ administracji jakichkolwiek czynności w sprawie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z treści pism strony, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do ich wyjaśnienia (por. wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. II SA/Gd 1951/02, LEX nr 278585). Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. II SA/Wa 857/05, LEX nr 208971 zasadnie podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek ten powinien między innymi określać granice objętego wnioskiem terenu. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera koniecznego załącznika graficznego, mimo że w jej tekście znalazła się adnotacja "załącznik graficzny – tylko wnioskodawca i a/a". Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd poprawności ustaleń organów obu instancji w tym zakresie. Konsekwencją wskazanego wyżej uchybienia, tj. braku określenia w zaskarżonej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji jest nie tylko brak możliwości poprawnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchybienie powyższe wyklucza również prawidłowe przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Linie rozgraniczające teren inwestycji mają bowiem również na celu wyodrębnienie obszaru, który na dalszym etapie postępowania objęty jest projektem budowlanym. Jak zaznaczono, w tekście decyzji organu pierwszej instancji znalazła się adnotacja "załącznik graficzny – tylko wnioskodawca i a/a". Gdyby nawet założyć, że jedynie w aktach administracyjnych brak załącznika graficznego (chociaż obowiązkiem organu jest nadesłanie kompletu akt i nie jest rzeczą Sądu domniemywać, że być może są one niekompletne), to i tak okoliczność jego niedoręczenia wszystkim stronom postępowania uzasadniałaby uchylenie decyzji obydwu instancji. Uchybienie to bowiem nie tylko nie pozwalało zapoznać się stronom z pełną treścią decyzji i mogło wprowadzać je w błąd, lecz przede wszystkim skutkowało niewprowadzeniem do obrotu obligatoryjnego elementu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić również należy uwagę na wadliwość uzasadnień decyzji organów obydwu instancji. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest jednozdaniowe, arbitralnie stwierdza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego i nie odnosi się w żaden sposób do zarzutów skarżącej. Uzasadnienie organu drugiej instancji koncentruje się natomiast wyłącznie na odpowiedzi na zarzuty skarżącej, mimo że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności rolą organu odwoławczego jest powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie może ograniczać się ona wyłącznie do funkcji kontrolnej. Przytoczenie zapisów planu bez ich interpretacji, również w kontekście zarzutów strony nie może być traktowane jako ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji organu pierwszej instancji i sam dopuszczając się wskazanych wyżej uchybień naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organy obydwu instancji – nie realizując wymogu sporządzenia załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.. Naruszenia powyższe miały wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych powodów zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności ustalenia katalogu stron postępowania, zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem treści art. 107 § 1 k.p.a. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2000 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.