II SA/Ol 989/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" M. M. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o powierzchni 25 m2 i budynku gospodarczego do 25 m2, na działce nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]". Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wójt Gminy "[...]" odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 mara 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako ustawa o.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu podniósł, iż z wyników przeprowadzonej analizy wynika, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o.p.z.p., bowiem wnioskowana inwestycja położona jest w sąsiedztwie działek rolnych i nie sąsiaduje z co najmniej jedną zabudowaną działką. W odwołaniu od tej decyzji M. M. wskazał, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca, bowiem część działek w kompleksie, w którym znajduje się jego działka, jest zabudowanych wiatami, altanami, pomieszczeniami gospodarczymi i użytkowymi. Dodał, iż jego zamiarem jest wybudowanie pomieszczenia gospodarczego i wiaty z przeznaczeniem na przechowywanie sprzętu ogrodniczego, który jest niezbędny do czynnej rekreacji jaką będzie dla jego rodziny uprawianie gruntu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o.p.z.p., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie argumentowało, że prowadząc postępowanie odwoławcze zwróciło się do Wójta Gminy "[...]" o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi Wójt poinformował, iż w odległości ok. 100 m od działki skarżącego znajdują się wiaty, altanki i pomieszczenia gospodarcze, które zostały postawione nielegalnie tj. bez wymaganych zezwoleń. W stosunku do właścicieli tych obiektów zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w celu przymuszenia właścicieli obiektów do ich rozbiórki. Podniosło, że z informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że właściciele działek Nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]" w obrębie "[...]", gm. "[...]" uzyskali prawomocne decyzje na rozbiórkę nielegalnie postawionych obiektów. Wskazało, że dla terenu, na którym wnioskodawca planował inwestycję brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy o.p.z.p. inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku gdy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podniosło, iż z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - wymóg dostosowania zamiaru inwestycyjnego do istniejących w danym miejscu standardów. Nadto, zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego wart. 2 pkt 1 ustawy o.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Podniosło, iż zarówno z oględzin działki, jak i z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się wokół działki objętej wnioskiem wynika jednoznacznie, że nie został w sprawie spełniony warunek określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o.p.z.p. - brak zabudowanej działki. Trudno bowiem przyjąć, iż działki sąsiednie są zabudowane, w sytuacji gdy w stosunku do ich właścicieli toczą się postępowania o rozbiórkę samowoli budowlanych. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. M. żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 k.p.a. polegające na wadliwym i niepełnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak też naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o.p.z.p. polegające na jego wadliwej interpretacji. Podniósł, iż organ nie uwzględnił stanu prawnego działki nr "[...]" zabudowanej budynkiem letniskowym (znajdującej się w pobliżu działki nr "[...]"), bowiem w stosunku do jej właściciela nie jest prowadzone żadne postępowanie. Dodał, że wobec właścicieli działek znajdujących się w niedużej odległości od jego działki, tj. działek nr "[...]" i "[...]", faktycznie wydano decyzje o rozbiórce posadowionych na nich obiektów, ale następnie postępowanie umorzono. Dlatego też, z uwagi na nieustalenie położenia tych działek w stosunku do jego działki, brak było podstaw do stwierdzenia, iż nie został spełniony warunek opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o.p.z.p. Podał również, iż z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale także tereny położone w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Analizując z kolei zaistnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o.p.z.p. należy uwzględnić działki jako zespół funkcjonalny, a nie mechanicznie wybrane działki. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) tzn. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Decyzja administracyjna jest zatem prawidłowa, jeżeli spełnia łącznie dwa warunki: jest zgodna z normami materialnego prawa i została wydana zgodnie z normami prawa procesowego. Naruszenie tych norm powoduje wadliwość decyzji (wadliwość materialnoprawna albo wadliwość procesowa). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu - a wbrew twierdzeniom skarżącego - zarówno bowiem ustalenia faktyczne jak i rozważania prawne organu drugiej instancji są słuszne i jako takie zasługują na aprobatę. Ustawa o.p.z.p. jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania tego prawa art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 140 kc. Pomimo wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 powyższej ustawy, deklaracji wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając prawo do zabudowy, stanowią natomiast ograniczenie tego prawa. Wolność zagospodarowania własnego terenu ograniczona jest zatem ustawami oraz zakazem naruszenia prawem chronionego interesu publicznego oraz prawa osób trzecich. W niniejszej sprawie wobec braku na terenie objętym wnioskiem - działka nr "[...]", obręb "[...]", gm. "[...]" - obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o.p.z.p. zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 ustawy o.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki wydania takiej decyzji. Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi, to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - art. 54 ust. 2 ustawy o.p.z.p. Skoro treść decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują przepisy prawa, to stwierdzić należy, iż decyzja tego rodzaju nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2, str. 453). W sprawie niniejszej organy administracyjne zobligowane były do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, albowiem planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o.p.z.p. Wskazać należy, iż w myśl § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji. Analiza administracyjnych akt sprawy wskazuje, że Wójt, respektując zapisy § 3 powyżej wskazanego rozporządzenia, zlecił wyznaczenie obszaru wokół działki, której dotyczył wniosek i przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych art. 61 ust. 1-5 ustawy o.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała, że granice obszaru analizowanego przyjęto w odległościach nie mniejszych niż 50 metrów od frontu działki objętej wnioskiem. Ponadto, obszar analizowany objął teren stanowiący otoczenie wnioskowanej inwestycji, tzn. zawierający, zgodnie z art. 61 ust. pkt 1 ustawy o.p.z.p., bliższe i dalsze sąsiedztwo. Ustalono, że na obszar analizowany składają się wyłącznie niezabudowane grunty rolne w użytkowaniu rolniczym. Ustalenia przeprowadzonej analizy zawarto w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. W świetle powyższego uznać należy, że decyzja organu pierwszej instancji, a w konsekwencji również decyzja organu odwoławczego, odpowiadają prawu. Poczynione bowiem przez organy ustalenia (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazująca, że obszar analizowany jest obszarem niezabudowanym), a także dokonane na ich tle uwagi oraz analiza przepisów prawnych, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, bezspornie wskazuje, że nie zaistniał w sprawie warunek określony w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o.p.z.p. Nie istniała bowiem w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowana działka, co pozwoliłoby określić wymagania nowej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (k. 27 akt administracyjnych), z którego wynika, że właścicielom działek nr "[...]" i "[...]" wydano decyzje w przedmiocie rozbiórki wybudowanych przez nich obiektów i jednocześnie umorzono postępowania egzekucyjne. Z kolei z oświadczenia pracownika Urzędu Gminy "[...]" wniesionego do protokołu oględzin działki nr "[...]" (k. 40 akt administracyjnych) wynika, że dla właścicieli nieruchomości położonych w obrębie "[...]", jezioro "[...]", nie były wydawane pozwolenia na budowę, co prowadzi do wniosku, że działka nr "[...]" zabudowana jest bez uprzedniego uzyskania przez jej właściciela pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 października 209r. (sygn. II SA/Po 151/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i przyjmuje jako własny, iż "istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Z tego względu kontynuacji funkcji zabudowy nie można upatrywać w obiektach, które są użytkowane w sposób sprzeczny z wymogami prawa" (vide: Planowanie i Zagospodarowanie Przestrzenne – Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, wydanie 5, str. 500). Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż inwestor nie spełnił wszystkich wymogów zawartych w art. 61 ustawy o.p.z.p., a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nadto, w ocenie Sądu, bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia przepisów procesowych, albowiem organ administracyjny drugiej instancji, orzekając w przedmiotowej sprawie, zachował wszystkie zasady wynikające z przepisów k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.