VI SA/Wa 1573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji postanawia: odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwany dalej Prezesem UKE utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. , nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia z dniem [...] stycznia 2009 r. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w sprawie dostosowania stawek z tytułu świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usług zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwanej dalej P. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2006 r. Prezes UKE wydał decyzję regulacyjną nr [...], dotyczącą rynku zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej P., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia, którą orzekł, że na tym rynku nie występuje skuteczna konkurencja oraz wyznaczył P. jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w sieci telefonicznej P., zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia oraz nałożył na P. liczne obowiązki regulacyjne. W wykonaniu tejże decyzji w dniu [...] września 2006 r. P. opublikowała informacje niezbędne do przygotowania przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego wniosku w sprawie zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego przez P. Jednym z elementów publikacji P była wysokość opłaty za minutę zakończenia połączenia w sieci ruchomej P. Stawka ta została obniżona w stosunku do poprzednio obowiązującej w celu realizacji obowiązku regulacyjnego polegającego na stosowaniu stawek [...] w oparciu o ponoszone koszty. W dniu [...] września 2006 r. oraz [...] września 2006 r. P wypełniając obowiązek wynikający z art. 40 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie do stawek [...] opublikowanych przez P. W związku z powyższym Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie oceny prawidłowości ustalenia przez spółkę wysokości stawek z tytułu zakończenia połączeń głosowych, w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezes UKE wydał decyzję [...], w której nałożył na P. obowiązek obniżenia stawki [...] w terminie 3 lat. Po rozpoznaniu wniosku P. o ponowne rozpoznanie sprawy w dniu [...] listopada 2007 r. organ wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2007 r. Od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] listopada 2007 r. P. wniosła skargę do WSA w Warszawie. Jednocześnie P. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w W., Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od decyzji [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa UKE z [...] listopada 2007 r. Sprawę tę zarejestrowano pod sygnaturą akt [...]. Głównym przedmiotem zarzutów P. były liczne naruszenia proceduralne, których Prezes UKE dopuścił się, wydając decyzję [...], wynikającą z błędnego założenia organu, iż rozstrzygnięcia w rodzaju Decyzji [...] nie stanowią tzw. decyzji regulacyjnych w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 266/08 WSA w Warszawie odrzucił skargę P., uznając, że skarga złożona przez P. została wniesiona w sprawie podlegającej wyłącznej kompetencji sądu powszechnego tj. Sądu Okręgowego w W., Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który właściwy jest w przedmiocie zbadania legalności wszystkich decyzji w zakresie obowiązków regulacyjnych nakładanych na operatorów telekomunikacyjnych przez Prezesa UKE. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 31 marca 2009 r. (sygn. akt II GSK 823/08) oddalił skargi kasacyjne P. i Prezesa UKE. W postępowaniu sądowym sygn. akt [...] przywrócono terminy do wniesienia przez P. wspomnianego odwołania od decyzji [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Jednocześnie Sąd w związku z niezachowaniem trybu administracyjnego przekazał odwołanie Prezesowi UKE celem umożliwienia mu skorzystania z trybu autokontroli. Wykonując nałożony na nią obowiązek P. pismem z dnia 9 kwietnia 2008 r. przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie stawki [...] P. w oparciu o ponoszone koszty na podstawie danych za ostatni rok obrotowy. W dniu 21 sierpnia 2008 r. Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie w sprawie dostosowania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usługi zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P.. W dniu [...] października 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję [...] zwaną dalej decyzją [...]. W dniu 5 listopada 2008 r. P. wniosła za pośrednictwem Prezesa UKE odwołanie do SOKiK od decyzji [...], składając równocześnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa UKE. W dniu 3 lutego 2009 r. Prezes UKE rozpoznając wniosek P. utrzymał w mocy decyzję [...]. P. odwołała się od wspomnianej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. do SOKiK oraz złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 591/09). Pismem z dnia 27 października 2008 r. Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes wydał decyzję wygaszającą. W dniu 13 stycznia 2009 r. P. działając zgodnie z pouczeniem Prezesa UKE, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i jednocześnie P. złożyła odwołanie od tej decyzji do SOKiK, uznając, że jest on właściwy do jego rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2009 r. Prezes UKE wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał decyzję wygaszającą w mocy. Podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. stanowił art. 162 § 1 pkt 1 i art. 162 § 3 k.p.a. W obu decyzjach organ podniósł, iż wobec zmiany stanu faktycznego i wydania nowej decyzji [...], poprzednia decyzja [...] stała się bezprzedmiotowa z dniem [...] stycznia 2009 r., czyli w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki, określone decyzją [...]. Ponadto, za wydaniem decyzji wygaszającej przemawia zarówno interes społeczny rozumiany jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku, co spółka, jak również interes strony tj. P., albowiem będzie miała ona jasno określone obowiązki wynikające z decyzji Prezesa UKE i dzięki temu będzie mogła realizować przedmiotowe obowiązki z należytą starannością. Na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2009 r. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, art. 47957 pkt 1 k.p.c. i art. 47964 § 2 k.p.c. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która uprzednio została zaskarżona odwołaniem do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mimo że wyłączną kompetencję w sprawie kontroli tej decyzji posiada sąd powszechny, a w szczególności jest on wyłącznie kompetentny do uchylenia lub zmiany decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. tj. decyzji [...], co obejmuje również badanie ewentualnej bezprzedmiotowości tej decyzji, co jednoznacznie oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, względnie bez podstawy prawnej, 2) art. 47959 § 2 k.p.c. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która uprzednio została zaskarżona odwołaniem do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mimo, że taka kompetencja nie przysługuje Prezesowi UKE, w szczególności Prezes UKE nie uznał odwołania P. za słuszne, 3) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji [...], przyjęcia, iż stała się ona bezprzedmiotowa, oraz iż zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony leży stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji, 4) art. 15 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, art. 18 tegoż prawa i art. 25 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji tj. decyzji znoszącej obowiązki regulacyjne nałożone na P. mocą decyzji [...] bez przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego, postępowania konsolidacyjnego oraz bez porozumienia z Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, 5) art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej w zw. z art. 146 ust. 4 pkt 4, art. 148 pkt 2 i 7 Konstytucji RP, art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, art. 190 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ, który nie spełniał kryteriów niezależnego organu regulacyjnego w rozumieniu ww. przepisów. W związku z podniesionymi zarzutami P. wniosła: 1) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie uchylenie jej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji wygaszającej w całości, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, co następuje. W pierwszym rzędzie, zdaniem Sądu, należy rozważyć, jaki charakter posiada zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., w szczególności, czy podlega ona ocenie pod względem zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja [...] i [...] należą do decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku regulacyjnego (patrz postanowienie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 266/08 i postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 823/08) i na skutek złożonego odwołania podlegają ocenie przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja poprzedzająca z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczą wygaszenia decyzji [...] od dnia [...] stycznia 2009 r. a więc modyfikują obowiązki stron wobec wejścia w życie decyzji [...]. Zaznaczyć należy, że odwołania od obu tych decyzji zostały skutecznie wniesione do sądu powszechnego i oczekują na rozpoznanie. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o szerokim rozumieniu decyzji w sprawach wskazanych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie decyzje merytoryczne, jak i decyzje o charakterze procesowym w tych sprawach podlegają odrębnemu trybowi odwoławczemu. Zgodnie z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego odwołanie przysługuje zatem od wszystkich decyzji wydanych w tych sprawach, zarówno od decyzji pozytywnych, jak i negatywnych, decyzji uchylających, zmierzających i stwierdzających nieważność (patrz S. Piątek Prawo telekomunikacyjne Komentarz, 2 wydanie C.H. Beck Warszawa 2005, str 1122). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że od decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r., wbrew mylnemu pouczeniu zawartemu w jej treści przysługiwało na podstawie przepisu art. 206 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, albowiem decyzja ta dotyczy obowiązków regulacyjnych, nałożonych decyzją [...] i [...]. Za takim rozumieniem sprawy przemawiają również względy celowościowe tj. rozpoznanie odwołań od wszystkich decyzji przez jeden organ tj. sąd powszechny. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Konsekwencją uznania, iż decyzja wygaszająca z dnia [...] grudnia 2008 r. jako decyzja integralnie związana z decyzjami regulacyjnymi [...] i [...] należy do kognicji sądu powszechnego było zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia niewłaściwości rzeczowej sądu administracyjnego badanie zarzutów skargi stało się zbędne i niecelowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.