I SA/Kr 278/11

Sygn. akt I SA/Kr 278/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r., sprawy ze skargi H. Z., na decyzję Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa, z dnia 30 listopada 2010 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z 30 listopada 2010r. nr [...] wydaną na podstawie art. 36, art. 41a, art. 52 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) w zw z art. 83b ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.), Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez H.Z. Motywując rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z pouczeniem podanym w decyzji z 1 października 2010r. nr [...] o odmowie umorzenia należności za okres III kw. 2009r. do I kw.2010r., Skarżącą winna była w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca odebrała decyzję 20 października 2010r. zatem termin złożenia odwołania upływał 3 listopada 2010r. a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w urzędzie pocztowym dopiero 6 listopada 2010r. tj. 3 dni po upływie terminu, wobec czego nie mógł być rozpoznany. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła Skarżąca podnosząc, iż jest w trudnej sytuacji materialnej, finansowej i rodzinnej i wniosła o umorzenie zaległych składek. W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż podnoszone w jej treści. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej-p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia, przy czym -zgodnie z art. 133§1 p.p.s.a. - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54§2 p.p.s.a. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008r., sygn. akt: II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Podkreślić należy, że w świetle art. 134§1p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Zakamycze 2005). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007r., sygn. akt: II OSK 213/06, LEX nr 235133; podobnie uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r., sygn. akt: II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007r., sygn. akt: II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z 22 lutego 2007r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaskowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. tam wyrok NSA z 17 sierpnia 1993r., sygn. akt: SA/Po 3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; W. Chróścielewski: glosa do uchwały (7) NSA z 22 lutego 2007r., sygn. akt: II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, poz. 137). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 25 stycznia 2007r., sygn. akt: II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem NSA wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 marca 2005r., sygn. akt: P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczającym jest więc, że pracownik organu jest czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji i podejmuje jakiekolwiek czynności procesowe niezbędne do załatwienia sprawy. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24§4 k.p.a. Sytuacja, w której pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145§1 pkt 3 k.p.a.). Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie zakończone wydaniem pierwszej decyzji Prezesa KRUS z 1 października 2010r. prowadzone było przez kierownika placówki terenowej L. S., kierownika Wydziału Ubezpieczeń K.R. i specjalistę H.R.. Na zaskarżonej do sądu decyzji widnieją zaś odciski pieczęci z nazwiskami następujących osób: zastępca kierownika placówki terenowej M.K., specjalista M.K. oraz ponownie kierownik Wydziału Ubezpieczeń K.R.. W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145§1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi natomiast, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Taki skutek dotyczyć więc musiał zaskarżonej decyzji. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie mógł natomiast uwzględnić wniosku Skarżącej o umorzenie należności za okres od III kw. 2009r. do I kw. 2010r. z uwagi na to, że Sądy administracyjne nie załatwiają sprawy co do istoty i nie orzekają merytorycznie w miejsce organów, dokonują natomiast kontroli legalności zaskarżonych aktów, a więc oceniają ich zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku w szczególności mając na uwadze treść art. 24§1 pkt 5 k.p.a Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżąca występowała w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e p.p.s.a. zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.