VI SA/Wa 27/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1530 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako strona skarżąca, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też przywoływanego jako organ) z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2004 r. nr 129, poz. 1369). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił “L." Sp. z o. o., ul. W. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, po czym w dniu [...] czerwca 2010 r. przeprowadzono oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nałożył na “L." Sp. z o. o., ul. W., karę pieniężną w wysokości 7 830 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. gm. M. bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza fakt zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego poprzez usytuowanie w nim reklamy dwustronnej, na które to zajęcie nie uzyskano zezwolenia zarządcy drogi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca podniosła, iż zarówno postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i kończąca je decyzja dotknięte są sankcją nieważności. Postępowanie zostało wszczęte w odniesieniu do "L." Sp. z o.o. z siedzibą w M., i na ten podmiot też została nałożona kara pieniężna. Nie ma tymczasem podmiotu o takiej nazwie i siedzibie w M. Stacja paliw należy do L. Sp. z o. o. i jakiekolwiek postępowanie administracyjne winno się toczyć w odniesieniu tylko i wyłącznie do właściciela stacji paliw, łącznie ze skutkiem doręczania właścicielowi wszelkiej korespondencji w sprawie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż decyzja została skierowana do osoby nic będącej stroną w sprawie. Podkreślił, iż strona skarżąca poinformowała, że stacja w miejscowości M. należy do L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i to właśnie L. Sp. z o.o. jest stroną postępowania. Wynika to z faktu, iż postępowanie w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi dotyczy tej właśnie jednostki. W ocenie organu omyłkowo oznaczono stronę jako L. Sp. z o.o. z siedzibą w M. zamiast L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., jednakże omyłka ta nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ zaznaczył przy tym, iż na podstawie art. 113 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego działając z urzędu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. sprostował ten błąd pisarski zawarty w decyzji nr [...]. Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej: naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 28 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i ustalenie, że stroną w przeprowadzonym postępowaniu jest podmiot o nazwie "L." Sp. z o.o. z siedzibą w M., a co za tym idzie wydanie decyzji administracyjnej w stosunku do tego podmiotu; naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy i ustalenia podmiotu będącego stroną w postępowaniu administracyjnym; naruszenie art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez działania rażąco odbiegające od kształtowania zaufania do organów państwa oraz zaniechanie poinformowania strony skarżącej w sposób należyty o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego, przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym dokonanie doręczeń, w stosunku do nieistniejącego podmiotu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie ich uchylenie oraz umorzenie postępowania oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podkreśliła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Karę pieniężną nałożono na podmiot o nazwie "L." Sp. z o.o. z siedzibą w M. Również całość postępowania została przeprowadzona, a doręczenia dokonywane w stosunku do tego podmiotu. Tym samym organ nie dał żadnej szansy na wzięcie udziału w postępowaniu stronie skarżącej. Skarżąca z tego względu nie brała udziału w wizji lokalnej, jak też nie składała żadnych pism w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż skarżący w istocie nie kwestionuje zasadności nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarzucając, iż zaniechano jedynie wyjaśnienia, kto jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (p. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej też jako p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że zarówno ona, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] czerwca 2010 r. naruszają zasady procedury administracyjnej w sposób, który może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem skarga ma uzasadnione podstawy. Strona skarżąca wnosząc skargę oparła ją na zarzucie naruszenia prawa procesowego polegającym na błędnym oznaczeniu strony postępowania, a zarazem pominięcia przez organ czynności, do których na mocy przepisów k.p.a. był zobligowany, a które miały na celu zabezpieczenie interesu strony skarżącej poprzez umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składanie wyjaśnień i wniosków w toku postępowania. Organ stoi z kolei na stanowisku, iż postępowanie toczyło się wobec "L." Sp. z o. o., a jedynie omyłkowo oznaczono adresata jako "L." Sp. z o. o. z siedzibą w M., przy czym omyłka ta została wyeliminowana poprzez sprostowanie wydane w trybie art. 113 k.p.a. Stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika bowiem, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało do podmiotu oznaczonego jako: "L." Sp. z o. o., ul. W. , [...] M." i odebrane zostało przez pracownika tej stacji. Zawiadomienie to zawierało przy tym informację o dacie oględzin wraz z pouczeniem o prawie strony do uczestniczenia w toku czynności, zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia wyjaśnień. Z protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika natomiast, iż nie był w ich trakcie obecny żaden przedstawiciel strony. Następnie organ nałożył karę pieniężną na Stację “L." Sp. z o. o., ul. W., po czym, już po wniesieniu przez "L." Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprostował postanowieniem omyłkę w oznaczeniu strony, wskazując, iż jest nią "L." Sp. z o. o. z siedzibą w W. Tymczasem zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są natomiast zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tak sformułowanej zasady, dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Obowiązki organu oraz odpowiadające im uprawnienia procesowe strony, wynikające z art. 10 § 1 k.p.a., należy wiązać ściśle z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a. Określona okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną tylko wtedy, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną. Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu (p. teza druga wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00, LEX nr 53441). W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad naruszył w toku postępowania zarówno przepis art. 9, jak i 10 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodu w postaci oględzin bez prawidłowego zawiadomienia o tym podmiotu, na który następnie została nałożona kara pieniężna. Nie mógł on więc zgłosić swoich uwag, jak też zażądać ewentualnie przeprowadzenia dowodów, czy wypowiedzieć się w stosunku do już zebranych. Przedmiotowe naruszenie jest przy tym o tyle istotne, iż to właśnie przedmiotowy protokół z przeprowadzenia oględzin pasa drogowego stanowi kluczowy element wśród materiału dowodowego przesądzający o nałożeniu kary pieniężnej. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja administracyjna i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd obowiązany był decyzje te uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy z zabezpieczeniem ustawowych uprawnień strony tego postępowania. Odnosząc się z kolei do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podkreślić należy, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Oceniając wadliwość decyzji polegającą na niewłaściwym oznaczeniu strony w oparciu o rozwiązania procesowe zawarte w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego należy wyróżnić dwie sytuacje. Pierwsza dotyczy kwestii, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki mającej w danej sprawie interes (obowiązek) prawny, lecz nastąpiło błędne oznaczenie strony w decyzji; po drugie, gdy postępowanie administracyjne prowadzone było wobec jednostki niemającej w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego. Tylko w tym drugim przypadku mamy bowiem do czynienia z wadliwością decyzji w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Należy przy tym pamiętać, iż według art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest zatem odpowiedź, czy legitymuje się on interesem prawnym, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, iż prowadzone przez organ postępowanie dotyczyło interesu prawnego "L." Sp. z o. o. z siedzibą w W., zatem brak jest podstaw dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.