I SA/Wa 2106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1966 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisaną w księdze wieczystej w G. KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...], o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. około [...] ha, stanowiącej własność R.K. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] lutego 1966 r. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej wyżej części nieruchomości, stanowiącej własność R.K. - na potrzeby związane z budownictwem mieszkaniowym. Pismem z dnia 16 grudnia 2004 r. M.K., I.K., W.K. (następcy prawni R.K.) wystąpili o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 1966 r., a następnie pismami z dnia 10 lipca 2008 r., 14 sierpnia 2008 r. i 16 lutego 2009 r. ograniczyli wniosek o stwierdzenie nieważności tylko do części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone parcele. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, a następnie decyzją dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wskazując, że orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu, zaś nieobecność biegłego na rozprawie nie może być powodem unieważnienia decyzji odszkodowawczej. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest prawidłowa. Organ wskazał, że ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należało oceniać zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 21 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Minister Infrastruktury zaznaczył, że zgodnie ze znajdującym się w aktach protokołem z przeprowadzonej w dniu 13 stycznia 1966 r. rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, udział w niej wzięli pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia oraz właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym R.K.. Zdaniem organu bezsporne jest, że na rozprawie nie tylko brak było biegłych, lecz również organ wywłaszczeniowy w ogóle nie dysponował w tej dacie opiniami szacunkowymi wywłaszczanych gruntów, co oznacza, że brak było możliwości wysłuchania opinii biegłego na rozprawie. Minister Infrastruktury podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się tzw. opinia szacunkowa - wstępna z dnia 15 lutego 1966 r. inż. arch. H.K. zawierająca adnotację, że jest ona ważna do czasu wydania normalnej opinii szacunkowej. Jednakże przedmiotowa opinia sporządzona została już po przeprowadzeniu rozprawy, na dwa dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że wywłaszczona strona mogła się zapoznać i ustosunkować do przedstawionej we wstępnej opinii szacunkowej wyceny. Opinia ta zawierała jedynie kwoty wyliczonych odszkodowań za wywłaszczone części nieruchomości bez żadnego uzasadnienia i powołania podstaw prawnych, a które to elementy były obligatoryjne zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dwie właściwe opinie szacunkowe przewidzianej do wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność R.K., zostały one jednak sporządzone już po wydaniu zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowo - odszkodowawczego. Pierwsza sporządzona została w dniu 15 marca 1966 r., druga natomiast w dniu 25 marca 1966 r. W świetle powyższego Minister Infrastruktury stwierdził, że przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1966 r. doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. . o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego, że brak udziału biegłego na rozprawie stanowi jedynie o wadach postępowania administracyjnego i nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenie prawa, organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie biegły nie tylko nie brał udziału w rozprawie, ale również nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Skoro zatem opinię sporządzono po rozprawie oraz po wydaniu decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej to niewątpliwie tę okoliczność należało uznać za rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., niezależnie od tego czy wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Na poparcie podnoszonych twierdzeń organ powołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Minister Infrastruktury wskazał jednocześnie, że Gmina Miasto G. nie ma w przedmiotowej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem w sprawie odszkodowawczej stroną jest osoba, na rzecz której przyznano odszkodowanie oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji Minister Infrastruktury uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta G. – wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz zarzucił, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym sam przebieg rozprawy i uchybienia w tym zakresie nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nieobecność rzeczoznawcy na rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie może być powodem unieważnienia decyzji odszkodowawczej. Zdaniem skarżącego ponadto organ winien udowodnić, że ewentualne uchybienia miały bezpośredni wpływ na wysokość orzeczonego odszkodowania. W ocenie skarżącego Minister Infrastruktury w błędny sposób zastosował i zinterpretował art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej oraz naruszył art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa. Organ nie wskazał w jaki sposób ewentualne uchybienia wpłynęły na wysokość ustalonego odszkodowania – tzn. jaka kwota byłaby prawidłowym odszkodowaniem za wywłaszczone nieruchomości na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Minister Infrastruktury naruszył również art. 28 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu nadzorczym Gminy Miasta G. jako właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1966 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisaną w księdze wieczystej w G. KW [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...], o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. około [...] ha, stanowiącej własność R.K.. Organ nadzoru uznał bowiem, że odszkodowanie określone w przedmiotowej decyzji ustalone zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Na wstępie wskazać trzeba, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lutego 1966 r., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis art. 21 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzki rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Podkreślić należy, że wskazany przepis jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, dotyczącym zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, w liczbie ustalonej przez organ, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Innymi słowy ustalenie odszkodowania musiało być poprzedzone rozprawą oraz wysłuchaniem na niej opinii biegłych, która to opinia powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną część opisanej wyżej nieruchomości, nie została ustalona na podstawie opinii biegłego bądź biegłych powołanych na zlecenie organu, w trybie wskazanego art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że zarówno w dacie przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, tj. w dniu 13 stycznia 1966 r., jak i w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 1966 r., organ orzekający nie dysponował stosownymi opiniami biegłych, o których mowa w powołanym wyżej art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, biegli nie uczestniczyli też w przeprowadzonej rozprawie. Jak wynika z akt sprawy stosowne opinie, wymagane zgodnie z powołanym przepisem, sporządzone przez rzeczoznawców Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - inż. arch. H.K. i inż. T.M., na zlecenie Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., opracowane zostały już po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowo – odszkodowawczego z dnia [...] lutego 1966 r., tj. w dniu 15 marca 1966 r. i w dniu 25 marca 1966 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalając wysokość odszkodowania organ wywłaszczeniowy nie zachował trybu określonego we wskazanym wyżej przepisie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Odszkodowanie ustalone zostało bez szczegółowo uzasadnionej opinii biegłych powołanych na zlecenie organu oraz bez możliwości wysłuchania biegłych na rozprawie. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem powołanego przepisu. Przy czym zaznaczyć trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się tzw. opinia szacunkowa – wstępna z dnia 15 lutego 1966 r., sporządzona przez inż. arch. H.K.. Wskazana opinia nie może być jednak uznana za opinię biegłego, o której mowa w powołanym wyżej art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zauważyć należy, że opinia ta nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, nie powołuje też żadnych podstaw prawnych. Określone w niej zostały jedynie szacunkowe kwoty odszkodowania za wywłaszczone części nieruchomości. Co więcej w jej treści zawarta została adnotacja, iż "niniejsza opinia jest ważna do czasu wydania normalnej opinii szacunkowej", co oznacza, że biegła sporządzająca przedmiotową opinię nie uznawała jej za opinię, o której mowa w powołanym art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wskazana opinia sporządzona ponadto została już po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, dwa dni przed wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 1966 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa opinia nie mogła stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru uznał, iż decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że nadzorcze decyzje obu instancji stwierdzające nieważność tej decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu są zgodne z prawem. Przy czym podkreślić trzeba, że rozpoznając przedmiotowa sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. W ocenie Sądu postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo - organ nadzoru właściwie ustalił strony postępowania, wyczerpująco i dokładnie wyjaśnił sprawę, a zajęte stanowisko uzasadnił zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.