V SA/Wa 434/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi K.J. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem skargi z 24 lutego 2011 r. (data złożenia) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.G.-K.J. jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w piśmie z [...] stycznia 2011r. nr [...] informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu od informacji Władzy Wdrażającej Programy Europejskie (zwanej dalej WWPE) z [...] sierpnia 2010r. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym: K.J. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą złożył do WWPE wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dalej POIG), Działanie 8.4 Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie "ostatniej mili" pod tytułem "[...]". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny [...]. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. WWPE poinformowała K.J., iż wniosek został nie spełnia kryteriów formalnych dla Działania 8.4. W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie weryfikacji kwalifikowalności obszaru objętego projektem stwierdzono, iż miejscowości: [...] wskazane przez skarżącego jako miejsce realizacji projektu są niekwalifikowane w ramach Działania 8.4 na podstawie wyników inwentaryzacyjnych województwa [...], co uniemożliwia zrealizowanie przedstawionego projektu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie K.J. złożył protest wnosząc o jego pozytywne rozpatrzenie. Nie zgodził się ze stanowiskiem WWPE odnoszącym się do niekwalifikowaności wskazanych miejscowości. Wyjaśnił, że niezwłocznie po ogłoszeniu konkursu zapoznał się z aktualnymi wynikami inwentaryzacji dla województwa [...], które zostały zamieszczone na stronie internetowej: [...]. Na stronie tej znajdowały się pliki z których wynikało, że na dzień ogłoszenia konkursu wskazane miejscowości były obszarami kwalifikującymi się do wsparcia. Dopiero w trakcie trwania konkursu dokonano zmian w zakresie miejscowości, które kwalifikowały się do wsparcia. W wyniku złożonego protestu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] stycznia 2011 r. poinformowała skarżącego, iż protest został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach przeprowadzania procesu autokontroli oceny wniosku o dofinansowanie, WWPE zwróciła się o opinię w sprawie kwalifikowalności obszaru (tj. w/w miejscowości) do Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Ustalono – na podstawie wyników inwentaryzacji sieci szerokopasmowych operatorów telekomunikacyjnych na terenie województwa [...] na potrzeby obszarów kwalifikowanych do wsparcia w ramach działania 8.4 POIG - że miejscowości Wygoda i Zbójna nie kwalifikują się do wsparcia. Odnosząc się do twierdzenia, że w toku trwania konkursu zmienił się obszar kwalifikowany do wsparcia organ wskazał, że skarżący swój wniosek o dofinansowanie złożył w dniu [...] czerwca 2010 r. i mimo zmiany tego obszaru, to od dnia dzień [...] maja 2010 r., godz. 10:11:31 skarżący mógł się z taką zmianą zapoznać i złożyć poprawny wniosek. W związku z powyższym, zdaniem organu, powinien był zweryfikować miejscowości uwzględnione w punkcie 11 wniosku o dofinansowanie obszar świadczenia usługi dostępu do Internetu szerokopasmowego na dzień złożenia ww. wniosku do WWPE. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na § 7 ust. 1 pkt. c Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG, który stanowi, że jeżeli wniosek zawiera uchybienia formalne podlegające możliwości uzupełnienia lub poprawienia (tj. nie mające zasadniczego charakteru) Wnioskodawca informowany jest w formie pisemnej (faksem) o konieczności dokonania poprawienia lub uzupełnienia złożonych dokumentów. W opinii Instytucji Pośredniczącej w niniejszej sprawie nie można było zastosować powyższego przepisy, gdyż niekwalifikowalna lokalizacja projektu jest uchybieniem formalnym mającym zasadniczy charakter. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 8.4 POIG dane dotyczące lokalizacji projektu należy wypełniać z należytą starannością, ponieważ na ich podstawie przeprowadzana jest ocena kwalifikowalności obszaru projektu. Pismem z 24 lutego 2011 r .K.J. złożył skargę na negatywne rozpatrzenie protestu wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Instytucja Pośrednicząca nie zachowała terminu do rozpoznania protestu (70 dni roboczych) i przekazała rozstrzygnięcie po 141 dniach roboczych, co jego zdaniem stanowi rażące naruszenie obowiązujących procedur. Spowodowało to niemożność złożenia przez skarżącego ponownego wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu w kolejnym konkursie, gdyż nabór zakończył się 30 grudnia 2010 r., a więc terminowe rozstrzygnięcie protestu dałoby szansę na ponowne ubieganie się o dofinansowanie projektu. Dodatkowo ponownie skarżący podniósł, że w dacie ogłoszenia konkursu kwalifikowane były inne miejscowości do wsparcia i dopiero w toku trwania konkursu zostały one zmienione. Zaznaczył również, że na stronie internetowej nie została zamieszczona żadna informacja o dokonanych zmianach, co więcej dokonane zmiany zostały zrobione na tyle nierzetelnie, że część plików znajdujących się na stronie internetowej nie została zmodyfikowana i przedstawia poprzednie wyniki, było to zatem mylące, a wręcz wprowadza zainteresowanych w błąd. Skarżący wskazał także, że kontrola Urzędu Komunikacji Elektronicznej miała miejsce po zakończeniu naboru wniosków, w ramach którego złożony został wniosek. Zatem jej wynik nie mógł być znany przez skarżącą przy sporządzaniu dokumentacji aplikacyjnej. Skarżący stanął na stanowisku, że podjęte przez niego w dobrej wierze i w zaufaniu do organów administracji publicznej działania, zasługują na ochronę, tym bardziej w zestawieniu z nierzetelnym i mylącym działaniem Urzędu Marszałkowskiego i bezprawnym wprowadzaniem zmian w trakcie trwania procesu naboru wniosków. Skarżący podniósł również, że stosownie do postanowień paragrafu 7 Regulaminu przeprowadzenia konkursu w ramach działania 8.4 POIG, obowiązującego na dzień ogłoszenia przedmiotowego konkursu, nie przewidziano, że ujęcie we wniosku niekwalifikowanej miejscowości stanowi uchybienie o znaczącym charakterze i nie podlega możliwości poprawy w trybie paragrafu 9 ust. 1 pkt e) Regulaminu. Zapis taki znalazł się dopiero w kolejnej wersji Regulaminu, z września 2010 roku. Strona skarżąca zauważyła także, że w toku przedmiotowego postępowania uzyskała informacje od innych podmiotów biorących udział w konkursie, iż podmioty te, na skutek nieuprawnionych zmian obszarów kwalifikowanych, również złożyły wnioski, które następnie zostały odrzucone z tej samej przyczyny, co wniosek skarżącej. Jednakże w wyniku złożonego protestu, został on uwzględniony i tym samym ocena formalna wniosku została wznowiona. Do skargi załączył dokumentację dotyczącą P.G. Sp. z o.o. potwierdzającą powyższe. Dlatego też zdaniem skarżącego w przedmiotowym przypadku została naruszona zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) /zwanej dalej: "p.p.s.a."/, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm. ). Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b uz.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. 1. Oceniając w powyższym zakresie zasadność skargi należy w pierwszym rzędzie mieć na uwadze, że w świetle ustawodawstwa Unii Europejskiej wszelka pomoc publiczna dla sektora prywatnego podlega ścisłemu limitowaniu. Granice dozwolonej pomocy wyznacza przede wszystkim art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którym z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zgodnie z ust. 3. za zgodną ze wspólnym rynkiem może zostać uznana: a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia; b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego; c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; oraz d) pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. e) inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc większością kwalifikowaną, na wniosek Komisji. Powyższe ograniczenia w przyznawaniu pomocy publicznej znajdują odbicie w unormowaniach obowiązującego w trakcie naboru wniosków Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29.10.2008r. w sprawie udzielania przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie pomocy finansowej na dostarczenie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 ( Dz.U. Nr 204 poz. 1280 ). Zgodnie z § 1 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wsparcie może być udzielone na realizację projektu mającego na celu zbudowanie dedykowanej infrastruktury telekomunikacyjnej pomiędzy najbliższym lub najbardziej efektywnym punktem dystrybucji Internetu a użytkownikiem końcowym w celu stworzenia możliwości bezpośredniego dostarczenia użytkownikowi końcowemu usługi przyłączenia do sieci i zapewnienia korzystania z usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu, zgodnie z warunkami udzielania pomocy publicznej w oparciu o pomoc regionalną i pomoc na zatrudnienie, określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 800/2008". Odbicie tej zasady znajduje wyraz także w "Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013", w którym jako cel Działania 8.4 przyjęto stworzenie możliwości bezpośredniego dostarczania usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu na etapie tzw. "ostatniej mili" poprzez wsparcie mikro-, małych i średnich przedsiębiorców zamierzających dostarczać tę usługę na obszarach , na których prowadzenie tej działalności na zasadach rynkowych jest nieopłacalne finansowo. Zasada ta została zapisana w "Regulaminie przeprowadzania konkursu" pod pojęciem "kwalifikowalności obszaru", które oznacza , że na obszarze objętym projektem nie funkcjonuje ogólnodostępna szerokopasmowa infrastruktura dostępu do Internetu ( o przepustowości min. 2 Mb/s ) ( patrz Kryteria formalne specyficzne dla działania 8.4 ). Instytucja Pośrednicząca w praktyce rozszerzyła zakres pojęcia kwalifikowalności obszaru uznając za taki również tzw. szare punkty – tereny na których usługę świadczy tylko jeden operator. Zdaniem Sądu to wyjaśnienie ma kluczowe znaczenie dla oceny zasadności skargi, gdyż jej uwzględnienie nie może w żadnym wypadku prowadzić do skierowania pomocy na obszary wyłączone na mocy w/w bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Godzi się podnieść, że organ publiczny przeprowadzający konkurs ma obowiązek czuwać aby przyznana pomoc publiczna dla przedsiębiorców nie naruszała bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa unijnego i krajowego. Przyznanie dofinansowania projektowi skarżącego, mimo objęcia nim obszarów wyłączonych z pomocy publicznej, skutkowałoby uznaniem takiej pomocy za niezgodną z prawem i w konsekwencji koniecznością jego zwrotu. W ocenie organu takie postępowanie administracji publicznej narażałoby na szkodę zarówno Skarżącego jak i Skarb Państwa. W tym miejscu należy także zauważyć, że skarżący nie kwestionuje prawidłowości ustaleń organu, iż wniosek obejmował także tereny nie kwalifikujące się do wsparcia. 2. Powyższe uwarunkowania związane z limitowaniem dopuszczalności pomocy publicznej implikują także konieczność zmiany obszarów kwalifikowanych w trakcie trwania konkursu, gdyż zmiany w dostępie do Internetu zachodzą w sposób ciągły, a np. nabór wniosków w konkursie, w którym został złożony przedmiotowy wniosek, trwał od 1 marca do 18 czerwca 2010r., a więc przez ok. 3 miesiące ( ogłoszenie konkursu to data nawet wcześniejsza bo 15.02.2010r. ) . Zdaniem Sądu taka zmiana nie może być uznana za pogorszenie zasad konkursu w jego trakcie jego trwania, którego zakazuje art. 28 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Należy także wskazać, że zgodnie z § 7 pkt. 1 "b" Regulaminu kwalifikowalność obszaru objętego wnioskiem jest weryfikowana na podstawie aktualnych wyników inwentaryzacji zasobów sieci szerokopasmowego dostępu do Internetu, opublikowanych na stronach internetowych Urzędów Marszałkowskich poszczególnych województw. Należy zgodzić się więc ze stanowiskiem Instytucji Pośredniczącej, że skarżący winien w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie sprawdzić jakie są aktualne wyniki inwentaryzacji. W tym przypadku skarżący podnosi, że zmiana została dokonana w dniu 7 maja 2010r. , wniosek został złożony w dniu 18.06.2010 r. Skarżący przy zachowaniu należytej staranności mógł więc i powinien zweryfikować obszar zgłaszany we wniosku. Oczywiście należy zgodzić się ze skarżącym, że informacja o dokonanych zmianach powinna znaleźć się na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego, ale jest to dla Instytucji Wdrażającej i Pośredniczącej o tyle trudne do kontroli i weryfikacji, że zarządy województw nie spełniają w ramach tego działania żadnej instytucjonalnie określonej funkcji i ani MSWiA ani Władza Wdrażająca nie mogą wpływać na przebieg ich czynności. Jest to zapewne niedoskonałość w zasadach niniejszego konkursu, jednak w ocenie Sądu nie może w sposób decydujący wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. A podstawową kwestią jest ta, że wnioskodawca jako podmiot profesjonalny winien dochować należytej staranności przy wyborze obszaru realizacji projektu, powinno być dla niego oczywiste, że wyniki inwentaryzacji mogą się zmienić i miał obowiązek wyniki te sprawdzić tuż przed złożeniem wniosku, nawet jeśli na stronie internetowej nie było wzmianki, że uległy zmianie. Przy czym Sąd podziela pogląd MSWiA, że należyta staranność dla profesjonalisty powinna oznaczać dużo więcej niż dla osoby, która zawodowo nie zajmuje się działalnością gospodarczą w danej dziedzinie. 3. Należy także zgodzić się z Instytucją Pośrednicząca, że podanie we wniosku niekwalifikowanego obszaru stanowi brak o charakterze zasadniczym, nie podlegający uzupełnieniu i poprawieniu w trybie przewidzianym przez § 7 pkt. 1 "c". Nie mający charakteru zasadniczego oznacza w tym przypadku nie mający decydującego znaczenia dla oceny, nieistotny , nie wpływający na treść wniosku jak np. oczywista omyłka pisarska, rachunkowa itp. Skoro kwalifikowalność obszaru stanowi kryterium formalne specyficzne, oceniane w systemie 0-1, a jego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku, to nie można uznać, że obszar może być poprawiany w trybie wyżej wskazanym. 4. Za uwzględnieniem skargi nie może także przemawiać podnoszony argument , że w analogicznych sytuacjach organ uwzględnił protest. Nie weryfikując prawdziwości tego argumentu w sprawie niniejszej ( MSWiA zaprzecza takim sytuacjom ) należy przypomnieć, że sąd weryfikuje zgodność z prawem przeprowadzanej oceny i tylko uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą ( art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ). Sąd w składzie niniejszym w pełni akceptuje stanowisko tut. Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1192/10, że bez znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego oceny wniosku skarżącej jest ocena innego wniosku, nawet gdyby w ocenie tego porównywanego wniosku nie dostrzeżono wady analogicznej jak we wniosku skarżącej, o ile tam taka wada istniała. Popełnienie bowiem błędu w ocenie jednego wniosku nie może bowiem prowadzić, do tolerowania takiego samego błędu w ocenie innych wniosków w imię równego traktowania wnioskodawców. Prowadziłoby to tylko do zwielokrotnienia naruszenia prawa, czego nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą , iż Polska jest demokratycznym państwem prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku .