II OZ 304/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. z dnia 28 grudnia 2011 r. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 351/11 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w sprawie ze skarg M. G., [...] sp. j. B. & G. w K., L. S., P. S., V. K. i A.C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1555/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w sprawie ze skarg M. G., [...] sp. j. B. & G. w K., L. S., P. S., V. K. i A. C. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1555/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, przy czym interes prawny podmiotu, który zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się odnosić do poprzedniego postępowania administracyjnego nie zaś postępowania uchwałodawczego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia wywodził, że Stowarzyszenie to nie posiadało interesu prawnego, co uzasadnia odmowę dopuszczenia do udziału w sprawie. W dniu 28 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym artykułem 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Już z literalnej wykładni przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. wynika, że przepis ten zawiera dwie normy prawne określające podmioty które w postępowaniu sądowoadministracyjna mogą zostać dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. W pierwszej grupie znajdują się osoby, które nie brały udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego, w drugiej natomiast organizacje społeczne jeżeli sprawa dotyczy zakresu ich statutowej działalności. Taka interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w wykładni celowościowej. Przepisy stawiają bowiem organizacje społeczne (Stowarzyszenia) w szczególnej pozycji ustrojowej. W sprawach sądowoadministracyjnych mogą one występować w interesie własnym jako skarżący (art. 50 § 1 p.p.s.a.), mogą jednak również występować w obronie interesu publicznego. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855) Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych, co jest formą realizacji gwarantowanej przepisami Konstytucji wolności zrzeszania się oraz prawa czynnego uczestniczenia w życiu publicznym. Taka szczególna pozycja Stowarzyszenia jako organizacji społecznej przemawia za dopuszczeniem takiego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania niezależnie od tego czy sprawa dotyczy postępowania administracyjnego określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego czy też postępowania uchwałodawczego jak w niniejszej sprawie. Nie znajduje zatem należytego uzasadnienia stanowisko, zgodnie z którym organizacja społeczna mogłaby przystąpić jedynie do takiego postępowania sądowoadministracyjnego którego przedmiotem byłoby wcześniejsze postępowanie administracyjne, a nie np. postępowanie uchwałodawcze, albowiem wówczas konsekwentnie należałoby od takiej organizacji wymagać posiadania interesu prawnego, podczas gdy nie wymaga szczególnego uzasadnienia fakt, że organizacja społeczna jako występująca w sprawach innych osób takiego interesu posiadała nie będzie. Wydanie postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uzależnione jest zatem od tego, czy sprawa, w której organizacja społeczna chce uczestniczyć, dotyczy jej statutowej działalności. Poza oceną sądu administracyjnego pozostaje ocena czy w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, czy jak w niniejszej sprawie postępowanie uchwałodawcze dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również to, czy posiada ona interes prawny. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawy sądowoadministracyjne wykraczają zatem poza zakres spraw regulowanych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. Brak jest przy tym przesłanek do uniemożliwiania organizacjom społecznym, w tym stowarzyszeniom, uczestniczenia w sprawowanej przez sądy kontroli działalności administracji publicznej w pozostałym zakresie spraw. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, art. 33 Nb. 4). Komentatorzy podnoszą, że dokonując wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., należy wskazać, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi spełniać warunki formalnoprawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej. Reasumując wywody przedstawione powyżej stwierdzić należy, że występowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym organizacji społecznej w charakterze uczestnika postępowania w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności oceniane winno być w oderwaniu od pojęcia "postępowania administracyjnego" o którym mowa w pierwszej części przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a, albowiem przesłanka ta jest częścią odrębnej normy prawnej. Tym samym w sytuacji gdy wnoszące o dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenie jest organizacją społeczną o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., Sąd winien zbadać, czy sprawa do której udział Stowarzyszenie zgłosiło dotyczy zakresu jego statutowej działalności i te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. post. NSA z 28 września 2009 r., II GZ 55/09). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.