IV SA/Wa 2218/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. w sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy położony w majątku N. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem PKWN". Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: 1. Następcy prawni ostatniego właściciela zespołu dworsko-parkowego położonego w N.: J. Z. oraz Z. Z. wnioskiem z dnia 27 grudnia 2006 r. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dekretu PKWN", stwierdzającej, że część nieruchomości objęta księgą wieczystą KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy we W. – działka nr [...] o pow. 17,3310 ha położona w N., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. 2. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu PKWN, jako bezprzedmiotowe. 3. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. Z. i Z. Z. 4. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że organ administracji powinien działać na podstawie przepisów prawa materialnego jak i procesowego (art. 6 kpa). Na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Nieruchomość ziemska, spełniająca przesłanki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, zaś decyzja administracyjna była zbędna. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej. Dalej Minister wywodzi, że organ administracji stosując prawo obowiązany jest do ustalenia, jaka norma obowiązuje, oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia. Ustalenie jaka norma obowiązuje, jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Normą regulującą rodzaj spraw, na mocy której Wojewoda [...] wydawał decyzje przed dniem 1 marca 2010 r. był § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. Powołane rozporządzenie statuuje rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę wziął pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 z uzasadnienia którego wynika, że § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, tym samym zakończył się okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna. Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Następnie wskazano (opierając się na treści postanowienia Trybunału Konstytucyjnego), że § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN nie może być obecnie dla organów administracji podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej podpadanie nieruchomości pod przepisy dekretu PKWN. Wydanie zaś decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis skutkowałoby, zgodnie z brzemieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa wydaniem decyzji bez podstawy prawnej i stanowiłoby o jej nieważności. Zatem Wojewoda słusznie uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w niniejszej sprawie. A w zaistniałej sytuacji Minister zobowiązany był utrzymać rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. Z. Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżący decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2010 r. zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 1 pkt 1 kpa, art. 66 § 3 kpa i art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN poprzez wadliwe uznanie, że powołane przepisy rozporządzenia utraciły moc obowiązującą i obecnie nie znajdują zastosowania, co powoduje, że do orzekania o podpadaniu nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wyłącznie powołane są sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej, - przepisów postępowania, w postaci art. 190 Konstytucji RP polegające na wadliwym przyjęciu, że postanowienia Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania mają moc powszechnie obowiązującą w sytuacji, kiedy przymiot taki można przypisać jedynie merytorycznym rozstrzygnięciom Trybunału. Mając na uwadze podniesione zarzuty Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej "ppsa" wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2011 r. Skarżący uzupełnił skargę poprzez przytoczenie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10) na poparcie stanowiska strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak w doktrynie jak i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez niewłaściwy organ, a tym bardziej wtedy gdy organy administracji w ogóle nie są właściwe do rozpoznania sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowki, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2005, str. 486). W rozpoznawanej sprawie organy administracji przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie, że określona nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN, w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem zarówno Wojewody jak i Ministra, sprawy tego typu winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska organy przywołały postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podzielając w pełni argumentację w nim zawartą. Jednakże w związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uchwała składu siedmiu sędziów posiada tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 ppsa. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego (w tym wojewódzkiego sądu administracyjnego) rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, nie uznał za zasadne skorzystanie z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów. Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN. Zatem pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Po drugie, § 5 rozporządzenia w sprawie dekretu PKWN stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej w toku postępowań administracyjnych przy rozpoznawaniu wniosków stron i sądy administracyjne rozpoznające skargi od decyzji tych organów. Dlatego też, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zajęte przez Wojewodę [...], a następnie podtrzymane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazujące, iż droga administracyjna w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Dlatego też wniosek o stwierdzenie, że zespół dworsko-parkowy położony w N. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN może być rozpoznany w toku postępowania administracyjnego, zatem stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, a Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. musiały zostać uchylone, co oznacza, że organ pierwszej instancji jest właściwy rzeczowo do rozpoznania sprawy Skarżącego, a zatem zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniosku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.