II SA/Bk 38/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących J. S. i J. S. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, na działce nr [...] i części działki nr [...], położonych w B., przy ul. B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem i wewnętrzną drogą dojazdową z ul. B. (działka nr [...]). U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Prezydent Miasta B. w oparciu o treść art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej. Ze względu na swój zakres i charakter zabudowa ta jest uzupełnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Od powyższej decyzji J. i J. S. S. złożyli odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ uznał, że w brew twierdzeniom odwołujących się, właściwa analiza została przeprowadzona na prawie wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach wyznaczonego obszaru. Ponadto zasada "dobrego sąsiedztwa" została spełniona, albowiem zabudowa działek położonych na obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jest natomiast podstaw do uznania, iż nowa zabudowa szeregowa służąca celom mieszkalnym dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na obszarze analizowanym zabudowa taka występuje. Organ podkreślał, iż wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Obowiązującą linię nowej zabudowy określono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia przyjmując za podstawę wartość średnią w stosunku do linii zabudowy na najbliżej położonych działkach zabudowanych, położonych po obu stronach działki objętej wnioskiem. Wskaźnik zaś wielkości powierzchni nowej zabudowy określony został na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na fakt, iż w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza w przypadku budowy budynku mieszkalnego zabudowę działki nawet do 50% jej całkowitej powierzchni. Z tego względu uznano za zasadne ustalenie tego wskaźnika dla nowej zabudowy do 30%. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej oraz parametrów geometrii dachu, organ uznał, iż właściwie zastosowano w tym względzie przepisy § 6 - § 8 rozporządzenia. O wadliwości decyzji nie świadczy też zdaniem organu fakt, iż organ I instancji nie określił długości planowanych budynków. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem konieczność określenia w decyzji o warunkach zabudowy, takiego wymagania dla nowej zabudowy. Za chybiony uznano również zarzut, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 kpa, poprzez inne, niż wskazane we wniosku określenie ilości kondygnacji budynków oraz szerokości elewacji frontowej budynków. Podkreślono, iż ustalona w decyzji liczba kondygnacji odpowiada treści żądania inwestora, w tym zakresie. Ponadto określenie wymogów dla nowej zabudowy jest kompetencją organu, który dokonuje w trakcie postępowania koniecznych ustaleń i opierając się na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa wskazuje te wymagania, także w sposób odmienny od wskazanych we wniosku. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona łącznie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiedniej nieruchomości. Wskazało, że przedsięwzięcie to nie zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym przez M. G., który spowodował wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto w sytuacji złożenia takiego wniosku odnośnie sąsiedniej nieruchomości przez inną osobę, brak byłoby podstaw do łącznego rozpatrywania tych dwóch odrębnych spraw. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i J. S. S. Zarzucili oni naruszenie: a) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na niezrealizowaniu celów ustawy, którym jest między innymi zachowanie ładu przestrzennego; b) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na przyjęciu spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa; c) art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust.1 i 2 ustawy - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na samodzielnym wykroczeniu poza zakres wniosku inwestora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 833/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że obszar przyjęty do analizy wyznaczony został prawidłowo. Z przeprowadzonej przez organy administracji analizy wynika, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż ze względu na swój zakres i charakter jest ona uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż sama już możliwość określenia na podstawie istniejącej zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy szeregowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest wystarczająca do uznania, iż przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, została spełniona. Sąd uznał, że zagadnienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wolno zaś interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co istniejące. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Sąd wskazał, że organy administracji uznały za uzasadnione wyznaczenie nowej linii zabudowy w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicę B., przyjmując za podstawę średnią wartość w stosunku do linii zabudowy na działkach nr [...] i [...], które to działki są najbliżej położonymi działkami zabudowanymi, po obu stronach zamierzonej inwestycji. Takie stanowisko w ocenie Sądu I instancji zasługuje w pełni na aprobatę, Rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza bowiem również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Sąd stwierdził także, iż wyznaczenie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie dla nowej zabudowy wyższego wskaźnika niż średni, tj. do 30%, było dopuszczalne jako nienaruszające przepisów rozporządzenia. Sąd podzielił również ustalenia organów dotyczące określenia parametrów nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też geometrii dachu. Ustalenia te Sąd uznał za dokonane w oparciu o ocenę zabudowy występującej na obszarze planowanej inwestycji, pod kątem możliwości ustalenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, według zasad określonych w § 6 - § 8 rozporządzenia. Skarżący J. i J. S. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1330/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. NSA za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z powodu pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do szeregu argumentów strony skarżącej. Szczególne znaczenie ma pominięcie w zaskarżonym wyroku tych argumentów podnoszonych przez skarżących, które wskazują na to, że sporządzona w sprawie analiza jest wadliwa, oparta o wybiórcze dane i nie służy swemu zasadniczemu celowi, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Skoro w skardze zarzucono wybiórczość w doborze działek poddanych analizie, a organ administracji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że przeanalizowano cechy zabudowy i zagospodarowania na prawie wszystkich działkach w obrębie obszaru analizowanego – to do zarzutu wybiórczości należało szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu wyroku, uznającego decyzję za zgodną z prawem. Sąd drugiej instancji zauważył, że samo zapoznanie się z mapą stanowiącą element analizy rodzi spostrzeżenie, że w obrębie wyznaczonego terenu analizowanego znajduje się kilka mniejszych, zwartych obszarów – różniących się między sobą zasadniczo co do cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jednym z nich jest obszar do którego należy działka przeznaczona pod zamierzoną inwestycję - wyznaczony ulicami K. B., K. J. P. i W. Obszar ten cechuje znacznie większa powierzchnia działek i znacznie mniejsza intensywność zabudowy niż należące do obszaru analizowanego tereny położone po drugiej stronie wskazanych wyżej ulic. W tej sytuacji NSA nie uznał za wystarczający argumentu sądu I instancji, że skoro przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o ile wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, i skoro w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte planem miejscowym dla części osiedla P. dopuszczającego zabudowę działki nawet do 50% jej powierzchni - to dopuszczalne było wyznaczenie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie dla nowej zabudowy wskaźnika wyższego niż średni. Ponadto NSA wskazał, że brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego cechom zabudowy osiedla P. przypisuje się charakter determinujący intensywność zabudowy na terenie wyznaczonym ulicami K. B., K. J. P. i W., skoro osiedle to, położone na skraju obszaru analizowanego, charakteryzuje się zagospodarowaniem terenu specyficznym, odmiennym od występującego w otoczeniu zamierzonej inwestycji. Sam fakt częściowego objęcia tego osiedla granicami obszaru analizowanego nie przesądza automatycznie o możliwości podwyższenia współczynnika intensywności zabudowy. Zdaniem NSA, sąd I instancji ograniczył się do przeanalizowania poszczególnych rozwiązań zawartych w rozporządzeniu – pomijając zasadnicze argumenty skargi, według których inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy narusza poważnie ład przestrzenny terenu, na którym ją zaplanowano. W ocenie NSA czysto arytmetyczne potraktowanie danych związanych z zabudową na obszarze analizowanym może doprowadzić do sytuacji, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzi chaos przestrzenny, zamiast ładu, będącego celem unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby sytuacji takich uniknąć rozporządzenie pozostawia organom administracji pewien zakres uznaniowości, umożliwiający im odstąpienie od arytmetycznych wyników analizy (uśrednień) i uwzględnienie specyficznych cech zabudowy, które nie są wspólne dla całego obszaru analizowanego lecz których zachowanie jest niezbędne dla realizacji zasady ładu przestrzennego. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej: p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wynikającą z uzasadnienie wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1330/09). Naczelny Sąd Administracyjny poddał krytyce uzasadnienie uchylonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2009 r. (II SA/Bk 833/08) w zakresie, w jakim Sąd nie odniósł się do szeregu argumentów strony skarżącej. Sąd, orzekający po raz pierwszy, podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartą w decyzji z dnia [...].10.2008 r., co według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego okazało się błędne. Sąd administracyjny sprawuje funkcję kontrolną zaskarżonych aktów (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269; art. 3 § 1 p.p.s.a.), a zatem nie ma możliwości czynić samowolnie własnych ustaleń, a jedynie zbadać czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Aby kontrola sądowa mogła być przeprowadzona prawidłowo, uzasadnienie zaskarżonej decyzji winno być wyczerpujące pod względem ustaleń stanu faktycznego i jego oceny prawnej, dokonanej przez organ administracji. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie. Przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy należy kierować się zasadą ładu przestrzennego, polegającą na zachowaniu spójności architektonicznej i przestrzennej obiektu nowobudowanego w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Warunki, jakim ma odpowiadać nowa zabudowa zostały określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), a szczegółowo określono je w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kierując się powyższymi przepisami, organ II instancji dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i jego oceny (przy czym może to uczynić we własnym zakresie lub przekazać organowi I instancji, o ile uzna że zachodzą podstawy z art. 138 § 2 k.p.a.) która będzie zmierzała do: - całościowego, nie wybiórczego, potraktowania terenu objętego analizą co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu – znajdujących się na nim działek, - należy zwrócić uwagę (jak twierdzi NSA na str. 11 uzasadnienia swego wyroku), że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana w obszarze ograniczonym ulicami: B., P. i W., gdzie intensywność zabudowy w stosunku do powierzchni działek jest znacznie mniejsza niż po przeciwnej stronie tych ulic. Organ winien rozważyć, czy przyjęcie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na 30 % odpowiada cechom zabudowy sąsiedniej na analizowanym obszarze. Organ winien odnieść się również do tego, jaki wpływ na podwyższenie współczynnika intensywności nowej zabudowy ma charakter zabudowy występujący na osiedlu P. (objęty częściowo granicami obszaru analizowanego) i czy należy go uwzględnić w aspekcie kształtowania parametrów planowanej inwestycji. Powtarzając za NSA: "... czysto arytmetyczne potraktowanie danych związanych z zabudową na obszarze analizowanym może doprowadzić do sytuacji, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprowadzi chaos przestrzenny, zamiast ładu, będącego celem unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Wydając ponownie decyzję, organ powinien sporządzić wnikliwe uzasadnienie, a zwłaszcza ustosunkować się do tych aspektów sprawy, które legły u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej, mając przy tym na uwadze obowiązujące przepisy prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.