II SA/Wa 2155/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.) Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędzia WSA Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. B. i Stowarzyszenia [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oddala skargę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w sprawie przydziału D.B. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż D.B. policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] lutego 1999 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...], została wymienionemu policjantowi przydzielona tymczasowa kwatera nr [...] przy ul. [...] w W. Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. D.B. wystąpił do Komendanta [...] Policji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji o przydziale tymczasowej kwatery jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz wniósł o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego mieszkania jako lokalu służbowego. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. wystąpiło do Komendanta [...] Policji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek D.B.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta Rejonowego [...] oraz postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania organ nadzorczy, na podstawie pisma z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendanta Rejonowego Policji [...] (I.dz. [...]) ustalił, iż wydając decyzję przydziałową z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji [...] nie dysponował pisemnym upoważnieniem osoby piastującej funkcję organu do wydania tej decyzji. W związku z dokonanymi ustaleniami, Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przydziału D.B. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Od powyższego rozstrzygnięcia D.B. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, zarzucając naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości wniosku strony, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji i wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako mieszkania służbowego. Odwołanie złożyło również Stowarzyszenie [...], w którym wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Komendant [...] Policji (l. dz. [...]) przekazał Komendantowi Rejonowemu Policji [...] wniosek strony o przydział lokalu mieszkalnego, w celu jego rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Komendant Główny Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. organ przywołał treść art. 16 § 1, art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 k.p.a. oraz wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale D.B. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. podpisana została przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...]. W przypadku zaś funkcjonariuszy Policji właściwość rzeczową w postępowaniu administracyjnym określa art. 6a ustawy o Policji, który w ust. 1 stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym na obszarze [...] W. jest komendant rejonowy Policji w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie rejonowej Policji. Ponadto na mocy art. 6 ust. 4a ustawy o Policji, na obszarze [...] W. zadania i kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta powiatowego (miejskiego) Policji wykonuje właściwy terytorialnie komendant rejonowy Policji. W dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały również przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), które w § 14 ust. 1 pkt 5 stanowiły, że decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają, będący dysponentami lokali (...), komendanci powiatowi (miejscy) Policji - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. W świetle cytowanych wyżej przepisów uznać należało, iż organem właściwym do wydania decyzji o przydziale D.B. - funkcjonariuszowi KRP [...] - kwatery tymczasowej był komendant rejonowy tej jednostki. Stosownie do treści art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie był Komendant Rejonowy Policji [...], mógł w formie pisemnej upoważniać pracowników (funkcjonariuszy) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu k.p.a. nazwane jest pełnomocnictwem administracyjnym i wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Czynności w prawnych formach działania administracji publicznej podejmuje zatem upoważniony pracownik (funkcjonariusz) kierowanej jednostki organizacyjnej, a nie sama osoba powołana na to stanowisko. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z dokonanej zarówno przez organ I jak i II instancji analizy akt sprawy wynika, że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji [...] nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji o przydziale D.B. tymczasowej kwatery. Wobec powyższego uznać należało, że sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Słusznie zatem Komendant [...] Policji stwierdził, z mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., gdyż została ona wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania. Odnosząc się do wniosku zainteresowanego, dotyczącego wydania decyzji o przydziale przedmiotowego mieszkania jako lokalu służbowego, organ II Instancji stwierdził, że brak jest podstaw do jego rozpatrzenia w tym postępowaniu. Właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydają będący dysponentami lokali komendanci rejonowi Policji na obszarze [...] W. - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendach rejonowych Policji na obszarze [...] W. Słusznie zatem wniosek zainteresowanego w tej sprawie został pismem z dnia [...] października 2010 r. przekazany przez Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia przez właściwego miejscowo komendanta rejonowego Policji. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. stała się przedmiotem skarg wniesionych przez D.B. oraz Stowarzyszenie [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tożsamych skargach strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących wydana przez organ nadzorczy decyzja narusza art. 104 k.p.a., albowiem nie rozstrzyga co do całości żądania strony. W uzasadnieniu skarg strony podniosły, iż na podstawie art. 88 ustawy o Policji, D.B. przysługiwało prawo do lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizując swoje uprawnienie, skarżący wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu służbowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. podpisaną przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...] została przydzielona skarżącemu kwatera tymczasowa nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzja ta została wydana zarówno z naruszeniem przepisów o właściwości, jak słusznie podniosły organy nadzorcze, ale też z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które wskazują przesłanki przydziału kwatery tymczasowej, nie znajdujące zastosowania do sytuacji skarżącego. Przez cały okres zajmowania przez D.B. lokalu, przedmiotowy lokal traktowany był przez Komendę [...] Policji, jako lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa. Wszczęte przez wymienionego postępowanie miało na celu nie tylko wyeliminowanie decyzji wadliwej z obrotu prawnego, ale przede wszystkim jej wadliwej treści, powodującej rozbieżność między statusem prawnym zajmowanego przez skarżącego lokalu, a jego rzeczywistym funkcjonowaniem i przeznaczeniem. W tym celu skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Policji, w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oraz o uregulowanie statusu prawnego zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego, poprzez wydanie decyzji o jego przydziale, jako lokalu służbowego. Rozstrzygnięcie złożonego podania tylko w zakresie stwierdzenia nieważności, nie tylko stanowi naruszenie przepisów k.p.a., ale również prowadzi do stanu, w którym skarżący pozostaje bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, z wyłącznej winy organu administracji, który wydał wadliwą decyzję. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej, jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skargi podlegają oddaleniu jako nieuzasadnione. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy powinien także zbadać, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Natomiast organ nadzorczy nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, co postulują w skardze strony. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie D.B. we wniosku z dnia [...] maja 2010 r., wszczynającym postępowanie nadzorcze, zawarł w istocie dwa żądania: na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] oraz wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako "lokalu służbowego". Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ nadzoru – Komendant [...] Policji zasadnie przyjął, iż wniosek skarżącego wszczyna dwa odrębne postępowania. Jedno w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i drugie w trybie zwykłym o przydział zajmowanego dotychczas lokalu, nadając mu status lokalu służbowego na stałe. Wobec powyższego, Komendant [...] Policji, jako organ niewłaściwy w sprawie przydziału D.B. lokalu mieszkalnego (o czym wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), słusznie przyjął, iż nie może rozpoznać wniosku strony kompleksowo (ze względu na konkurencyjność trybów postępowania, inny przedmiot sprawy i odrębną właściwość organów do rozpoznania tych spraw) i wniosek w części dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego przekazał do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Przepis art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Obliguje to organ administracji do przestrzegania w postępowaniu administracyjnym ustalonej normą prawną właściwości do rozstrzygania określonej kategorii spraw (właściwości rzeczowej). Naruszenie powołanego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Wybór upoważnionego pracownika na mocy wskazanego przepisu należy do organu. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie objęta kontrolą nadzorczą decyzja Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przydziale D.B. kwatery tymczasowej została podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...]. Z materiału dokumentacyjnego wynika natomiast, że wymieniony funkcjonariusz Policji nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Komendanta Rejonowego Policji [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, iż przedmiotowa decyzja z powodu kwalifikowanej wady prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie mogła ostać się w obrocie prawnym, czego zresztą strony skarżące nie kwestionują. Zarzut skarżących, iż organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a., jest zasadny, jednakże wytknięta wada procesowa nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik sprawy. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (przykładowo wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99 publik. LEX nr 55762; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 326/01 publik. LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211) zwrócono ponadto uwagę, iż dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją było rozstrzygnięcie orzekające o przydziale skarżącemu D.B. prawa do kwatery tymczasowej (jednej z form zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjanta). Wymieniony tę kwaterę dalej zajmuje i wystąpił z wnioskiem do organu Policji o wydanie decyzji przydziałowej przedmiotowego lokalu na stałe. W sprawie nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można na pewno zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty w prawie materialnym i procesowym umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych D.B. To, że wymieniony skarżący "skonsumował" prawo do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych resortu MSWiA i wystąpił o zmianę statusu przedmiotowego lokalu, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. W świetle postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd jest władny uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W analizowanym przypadku powyżej wskazana nieprawidłowość organu nadzorczego (brak badania przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a.) nie mogła mieć w sprawie istotnego znaczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. art. 132 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.