IV SA/Wa 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki,, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku P. z siedzibą w W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z częścią usługową, pełną infrastrukturą techniczną, dojściami, dojazdami, drogami wewnętrznymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], cz. [...] i cz. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Powyższa decyzja została przeniesiona na rzecz J. S.A. z siedzibą w Z. Pismem z dnia 23 lipca 2009 roku A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2005 roku. Jako podstawę wznowienia postępowania Spółka podała niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Spółka wskazała też, że wiadomość o decyzji powzięła w dniu 1 lipca 2009 roku podczas spotkania z przedstawicielami Spółki W. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z dnia [....] września 2005 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta W. stwierdził, że dla obszaru, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2009 roku, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2009 roku Nr [...], poz. [...]. W związku z wejściem w życie powyższej Uchwały, po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] miejscowy plan stał się aktem prawa miejscowego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycje mogą być zrealizowane wyłącznie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku uchwalenia miejscowego planu ważność zachowują uzyskane decyzje o pozwoleniu na budowę. W związku z nową sytuacją prawną na tym terenie planowanej inwestycji i z uwagi na to, że inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, wniosek o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowy w odniesieniu do etapu ustalania warunków zabudowy. Na etapie ustalania warunków zabudowy zostały określone ogólne warunki obsługi komunikacyjnej i zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W decyzji o warunkach zabudowy w pkt. Warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji jest zapis: "Obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...]i ul. [...]". Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Zarządem Dróg Miejskich, zgodnie z opinią zarządcy drogi – Postanowienie nr [...] Zarządu Dróg Miejskich znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku "opiniuję pozytywnie decyzję o warunkach zabudowy pod następującym warunkiem: z uwagi na zakres programowy inwestycji konieczne jest wykonanie analizy funkcjonalno-ruchowej z określeniem zasad obsługi komunikacyjnej działki oraz skutków oddziaływania na istniejący układ, w opracowaniu należy uwzględnić planowany program zabudowy sąsiedniej działki objętej odrębnym wnioskiem o decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego inwestora". Wniosek inwestora nie obejmował działek, będących własnością A. Sp. z o.o. Granica terenu inwestycji J. pokrywała się z południowa granicą pasa drogowego ul. [...]. W trakcie opiniowania planowanej inwestycji na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy zarządca drogi – Zarząd Dróg Miejskich w swojej opinii nie uwzględnił informacji o obsłudze planowanej inwestycji przez istniejące układy drogowe A. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera więc stwierdzenia o możliwości podłączenia się do układu komunikacyjnego obsługującego W. W związku z tym nie było przesłanek do rozpatrywania, czy A. uczestniczyć powinno w postępowaniu na prawach strony. Wydając decyzję o warunkach zabudowy Prezydent Miasta W. o fakcie uzyskania przez J. zezwolenia na korzystanie z istniejących układów komunikacji wewnętrznej A. poinformowany został wnioskiem A. o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy osiedle mieszkaniowe jest już zrealizowane, tzn. uzyskało decyzję o pozwoleniu na budowę i wszystkie niezbędne do tego uzgodnienia. Problematyka poruszona we wniosku o wznowienie postępowania nie dotyczy więc etapu ustalania warunków zabudowy, gdyż szczegółowe rozwiązania komunikacyjne nie mieściły się w zakresie problematyki decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy nie rodzą praw do nieruchomości oraz nie naruszają prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2). Art 63 ust.1 ustawy zezwala na wydanie decyzji w stosunku do nieograniczonej liczby wnioskodawców, przy czym inwestor nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, które to prawo jest badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę, kiedy inwestor zobligowany jest do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W świetle powyższego, zdaniem Prezydenta Miasta W., brak było podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2005 roku. Ponadto postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, że dla terenu objętego wnioskiem został uchwalony plan miejscowy, który stał się aktem prawa miejscowego. Plan ten zawiera rozwiązania komunikacyjne, które są obowiązujące na tym terenie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Sp. z o.o. "A.", podnosząc zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta W. art. 149 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Nadto zdaniem odwołującej się Spółki wniosek o wznowienie postępowanie nie jest bezprzedmiotowy. Gdyby wniosek był bezprzedmiotowy, to organ administracji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Organ administracji może ewentualnie ocenić argumenty strony, jako bezzasadne, ale nie może bez konsekwencji wskazanych w art. 105 k.p.a. określać wniosku strony, jako bezprzedmiotowy. Okoliczności, iż uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że nie jest możliwe wznowienie postępowania. Po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji mógłby umorzyć postępowanie z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zwłaszcza, że obowiązujący plan nie przewiduje możliwości komunikowania się obszaru, którego dotyczy decyzja przez istniejący zjazd z centrum handlowego. Zdaniem Spółki przysługuje jej przymiot strony, gdyż przyjęte przez inwestora rozwiązania w zakresie komunikacji budynków mieszkalnych poprzez zjazd do ulicy G. z użyciem zjazdu z centrum handlowego powoduje, że ruch samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających z osiedla odbywać się będzie przez drogi wewnętrzne Centrum Handlowego [...], którego Spółka jest współwłaścicielem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 roku, Nr [...] i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie miało ustalenie, kogo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznać można za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium wskazało, że w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 1880/08 stwierdził, że "stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zasada wynikająca z tego przepisu bez wątpienia dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tym samym może ona stanowić podstawę do uznania za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. We wskazanym postępowaniu za takie strony uznać zatem należy przede wszystkim oprócz samego inwestora także właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których ma zostać zrealizowania określona inwestycja budowlana, lub nieruchomości z terenami owymi sąsiadujących. Jak wynika z okoliczności sprawy, A. sp. z o.o. jest właścicielem jednej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a tym samym posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. o warunkach zabudowy. Tym samym A. sp. z o.o. uprawniona jest do żądania wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Odmowę takiego wznowienia z powołaniem się na art. 149 § 3 k.p.a. i na okoliczności przywołane w zaskarżonej decyzji uznać zatem należy, zdaniem Kolegium, za nieuprawnioną. Ocena, czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., do czego de facto sprowadziło się zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, może natomiast nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania w sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna J. z siedzibą w Z, podnosząc zarzut naruszenia: 1. art. 28 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. była stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...]. 2. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż przepis ten może stanowić podstawę do uznania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, iż A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie, w wyniku, którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczyło ani obowiązku ani interesu prawnego A. Sp. z o.o. Tym samym uznać należy, iż nie narusza prawa decyzja wydana przez Prezydenta Miasta W. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o warunkach zabudowy nr [...]. Zdaniem Spółki należy podzielić ocenę dokonaną przez Prezydenta, iż A. Sp. z o.o. nie było stroną przedmiotowego postępowania, w związku z czym zgodnie z art. 147 kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje temu podmiotowi uprawnienie do wnioskowania o wznowienie postępowania. Wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie obejmował działek będących własnością A. Sp. z o.o. Granica przedmiotowej inwestycji pokrywała się z południową granicą pasa drogowego ul. [...], a decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera stwierdzenia o możliwości podłączenia się do układu komunikacyjnego obsługującego W. Nadto Prezydent Miasta W. zasadnie wskazał, że decyzje o warunkach zabudowy nie naruszają prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z powyższym uzasadnione jest twierdzenie, iż A. Sp. z o.o. nie była stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji nie jest legitymowana do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie, zdaniem Sądu, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji wskazując, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią, jest ustalenie, czy A. Sp. z o.o. przysługuje status strony uprawniający tę Spółkę do żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy na rzecz J. Wskazać należy, iż organ administracji może odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy podanie o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony postępowania. Może to nastąpić jednak tylko wówczas, gdy oczywistym i niewątpliwym jest, że podmiot składający podanie o wznowienie postępowania nie jest stroną postępowania. Jeśli jednak stwierdzenie, czy podmiot składający podanie o wznowienie postępowania jest stroną, czy też nie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, wówczas organ administracji winien wznowić postępowanie i rozstrzygnąć tę kwestię we wznowionym już postępowaniu. Jeśli organ administracji stwierdzi, że wznowiono postępowanie na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania, wówczas wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania uznając, że A. Sp. z o.o. nie przysługuje status strony. Tymczasem z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy wznowienia postępowania były przyczyny merytoryczne. Tymczasem z przyczyn merytorycznych można odmówić uchylenia decyzji, a nie odmówić wznowienia postępowania. Pozbawione podstaw jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w związku z faktem, że dla terenu objętego wnioskiem został uchwalony plan miejscowy, który stał się aktem prawa miejscowego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Nie można w tej sytuacji stwierdzić, że prowadzenie postępowania wznowieniowego jest bezprzedmiotowe, gdyż istnieje decyzja, która po ewentualnym wznowieniu postępowania może zostać poddana ocenie pod kątem jej zgodności z prawem. Bezprzedmiotowe byłoby wydawanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, gdyby na przykład we wznowionym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy została uchylona. Nie wydaje się bowiem decyzji o warunkach zabudowy, gdy dla terenu, którego miałaby dotyczyć decyzja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawiera definicji strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowanie ma wiec w tej sytuacji definicja strony postępowania zawarta w art. 28 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie postępowania musi więc wykazać, że istnieje przepis prawa, który skutkuje w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powstaniem dla tego podmiotu obowiązku lub uprawnienia. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż sam fakt, że A. sp. z o.o. jest właścicielem jednej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, to tym samym posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta W. o warunkach zabudowy. Taki automatyzm w ustalaniu strony postępowania, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia. Organ I instancji rozpoznający ponownie sprawę nie będzie tym poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego związany. Będzie natomiast zobowiązany do dokonania oceny, czy A. sp. z o.o. może być uznane za stronę postępowania, to jest czy z materiału dowodowego wynika, że w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powstał dla tej Spółki obowiązek lub uprawnienie. A. sp. z o.o. we wniosku o wznowienie postępowania podnosi, że przyjęte przez inwestora rozwiązania w zakresie komunikacji budynków mieszkalnych poprzez zjazd do ulicy [...] z użyciem zjazdu z centrum handlowego powoduje, że ruch samochodów wjeżdżających i wyjeżdżających z osiedla odbywać się będzie przez drogi wewnętrzne Centrum Handlowego [...], którego Spółka jest współwłaścicielem. Organ administracji winien więc ocenić, czy z decyzji o warunkach zabudowy rzeczywiście wynika tego rodzaju okoliczność. Jeśli tak, to A. sp. z o.o. powinna być uznana za stronę postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy ingerowałaby w przysługujące tej spółce prawo własności nieruchomości. Jeśli nie, to okoliczność ta nie może być uzasadnieniem dla uznania Spółki za stronę postępowania. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zmienić decyzji organu I instancji i samodzielnie rozstrzygać, czy podanie o wznowienie postępowanie złożony został przed podmiot, któremu przysługuje status strony. Zastosowania tego przepisu nie można bowiem rozpatrywać w oderwaniu od art. 15 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Rozstrzygnięcie wymienionej wyżej kwestii samodzielnie przez organ odwoławczy oznaczałoby, że postępowanie administracyjne przekształciłoby się w postępowanie jednoinstancyjne. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.