I SA/Wa 1534/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skarg M. C., H. C., A. C. i B. K. oraz Miasta K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących M. C., H. C., A. C. i B. K. solidarnie kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Miasta K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta K. oraz [...] Spółdzielni [...] w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] sprostowanego postanowieniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1962 r. [...]: 1) uchylił w całości decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] i jednocześnie: 2) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. i utrzymujących go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] i nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako część parceli [...] kat [...] o powierzchni [...] m2; 3) stwierdził nieważność postanowienia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1962 r. [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako część parceli [...] kat. [...] o powierzchni [...] m2; 4) stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...] i utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] – w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...]nieruchomość objętą [...]; 5) umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części dawnej parceli nr [...] o pow. [...] m2 i utrzymującej go w powyższym zakresie w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Państwa między innymi część nieruchomości położonej K. przy ul. [...], ozn. jako działka pgr. [...] kat. [...], części o powierzchni [...] m2 stanowiącej współwłasność P. C., K. J., W. C. oraz W. i C. oraz działka [...], w części o powierzchni [...] m2, zapisanej w jako własność W. C. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. orzekło o przyznaniu na rzecz P. C. oraz K. J. odpowiedniej nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczony orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. grunt o powierzchni łącznej [...] m2. Decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia między innymi odwołania złożonego przez P. C. (współwłaściciela oraz spadkobiercę W. C.), Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej w K. przywróciła skarżącemu termin do wniesienia odwołania, a następnie utrzymała w mocy powyższe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] obejmujące [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w K. sprostowało orzeczenie własne z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...] w zakresie błędnego wskazania obszaru wywłaszczonych nieruchomości w ten sposób, iż w miejsce [...] m2 wpisano [...] m2, zaś w miejsce [...] m2 wpisano [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...], jak również decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] wystąpili A. W. i M. W. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność, w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości: orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1957 r., nr [...], sprostowanego postanowieniem z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] oraz orzeczenia z dnia [...] czerwca 1957 r. nr [...] i decyzji odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...]. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Prezydent Miasta K. oraz [...] Spółdzielnia [...] w K. Minister Infrastruktury, uzasadniając rozstrzygnięcie wydane w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazał między innymi, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ których prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, iż nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją. Zatem celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. A. W. i M. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1957 r., decyzji z dnia [...] czerwca 1957 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1957 r. jedynie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako parcela [...], powołując się na następstwo prawne po byłej współwłaścicielce nieruchomości – K. J. Natomiast w decyzji z dnia [...] października 2006 r. Minister Budownictwa ocenił legalność powyższych decyzji również w części dotyczącej parceli [...] o powierzchni [...] m2. Należy zatem stwierdzić, że Minister Budownictwa orzekał co do nieruchomości objętej [...], której nie obejmował złożony wniosek o stwierdzenie nieważności. Organ nadzoru w sposób nieuprawniony prowadził postępowanie w tej części, co powoduje konieczność uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. Postępowanie nadzorcze powinno zatem dotyczyć kwestionowanych decyzji w części obejmującej wyłącznie [...], a zatem w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ograniczył obecnie ocenę legalności do tej części. Minister Infrastruktury nadto stwierdził, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. obejmowała ocenę legalności jedynie decyzji Odwoławczej Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] (w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. omyłkowo "W."), która skierowana została do K. J., natomiast nie odnosiła się do decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. nr [...] (w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. omyłkowo: "[...]" i "W." ), która została wydana w następstwie rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania złożonego przez P. C. Przedmiotem postępowania nadzorczego powinny być natomiast obie ostateczne decyzje Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w K. (w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. omyłkowo "W.") traktowane obecnie jako jedna decyzja, skoro oba powyższe orzeczenia, to jest [...] i [...], mimo iż wydane w następstwie rozpatrzenia odrębnych odwołań, odnosiły się do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...], zostały wydane jednocześnie, a tryb wydawania uwzględniał odrębności ówczesnego rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Minister Infrastruktury uznał nadto, dokonując oceny legalności postanowienia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] lipca 1962 r. nr [...] prostującego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1957 r., iż zmianę elementów przedmiotowo istotnych decyzji wywłaszczeniowej, w drodze postanowienia, należy uznać za niedopuszczalną. Ponadto zastosowana podstawa prawna wskazana jako art. 81 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 191 k.p.a., nie mogła mieć zastosowania. Postępowanie w sprawie sprostowania było nowym postępowaniem i musiało być prowadzone zgodnie z obowiązującym już wówczas Kodeksem postępowania administracyjnego. Artykuł 105 § 1 dotyczący sprostowania oczywistych omyłek nie dopuszczał sprostowania którego dokonał organ w postanowieniu z dnia [...] lipca 1962 r., a w związku z tym należy uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe okoliczności wskazują na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1962 r. w pkt 4) dotyczącym nieruchomości stanowiącej współwłasność P. C., K. J., W. C. oraz W. C. M. C., H. C., A. C. i B. K. wnieśli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. Zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie, skarżący zarzucili naruszenie: - art. 62 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że objęcie oceną dokonaną przez Ministra Budownictwa decyzji wywłaszczeniowych, również w części dotyczącej parceli nr [...] stanowiło wydanie decyzji bez wniosku uprawnionej strony; - art. 1, 3 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez objęcie wywłaszczeniem nieruchomości, która nie była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego oraz brak zbadania, czy nieruchomość rzeczywiście została przeznaczona na cel wskazany decyzją wywłaszczeniową; - art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez uznanie, że wystarczającą przesłanką wskazania ceny, za jaką organ gotowy jest nabyć nieruchomość jest podanie podstawy ustalenia tej ceny w postaci art. 28 dekretu; - art. 20 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez przyjęcie, iż strony postępowania prawidłowo zawiadomiono o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej, podczas gdy od dnia [...] lutego 1957 r. do dnia [...] lutego 1957 r. upłynęło mniej niż 7 dni, a zgodnie z treścią art. 20 dekretu właściciele nieruchomości winni zostać powiadomieni o rozprawie co najmniej na 7 dni naprzód; - art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez uznanie, iż organ prawidłowo opisał przedmiot wywłaszczenia, pomimo iż jako jedną ze współwłaścicielek nieruchomości organ wskazał osobę nieżyjącą. Uzasadniając zarzuty skargi skarżący między innym wskazali, iż nie jest zgodne z prawdą jakoby wnioskodawcy A. W. i M. W. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1957 r. jedynie w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. Z treści wniosku z dnia 31 sierpnia 2004 r. wynika, iż wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa, opisanych w nim decyzji w całości. Miasto K. wniosło skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. i zaskarżając tę decyzję w zakresie określonym w pkt 3 i 4 wniosło o jej zmianę poprzez orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1957 r. i utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. Przedstawiając powyższe wnioski Miasto K. zarzuciło naruszenie: - art. 6, 7, 113 i 123 §1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego; - art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 191 § 1 k.p.a. w wersji obowiązującej od 1 stycznia 1961 r. do 30 września 1962 r. poprzez jego błędne zastosowanie; - art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędne zastosowanie. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. Sąd połączył sprawy dotyczące skarg na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne, aczkolwiek ich uwzględnienie nastąpiło z innych przyczyn niż podniesione w skargach. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") potwierdza, iż w toku postępowania administracyjnego naruszono przepisy postępowania w sposób uzasadniający uwzględnienie skarg. Uzasadniając powyższe Sąd wskazuje, iż uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. było następstwem naruszenia przez ten organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem obowiązek wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji także uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Analiza wydanych w przedmiotowej sprawie administracyjnej decyzji potwierdza, iż w wydaniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. uczestniczył P. S. Wymieniona osoba wzięła także udział w wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. Zaistniała podstawa uchylenia zaskarżonej decyzji czyni przedwczesną ocenę zarzutów przedstawionych w obu skargach. W tym stanie rzeczy należy jedynie zauważyć, iż postępowanie nadzorcze, w którym wydano decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. i Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. dotyczy wniosku A. W. i M. W. z dnia 31 sierpnia 2004 r. Postępowanie nadzorcze zostało zatem wszczęte na żądanie stron, a nie z urzędu, a jego przedmiot wynika z treści wymienionego podania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, niepubl.). Wobec tego w oparciu o podanie z dnia 31 sierpnia 2004 r., należy ustalić, do których aktów administracyjnych odnoszą się zarzuty zmierzające do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, o ile w toku postępowania administracyjnego nie doszło do zmiany żądania zawartego w piśmie inicjującym postępowania nadzorcze. Nie należy przy tym mylić przedmiotu sprawy, który wynika z treści podania, od ewentualnego brak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności danej decyzji lub jej określonej części. Decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym powinna odnosić się do całego żądania sformułowanego w podaniu, a ewentualny brak interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji w określonej części skutkować powinien, odpowiednio do aktualnej fazy postępowania administracyjnego: odmową wszczęcia postępowania nadzorczego w określonej części albo umorzeniem postępowania w tym zakresie. Nadto należy wyjaśnić, że postępowanie nadzorcze może odnosić się także do postanowień, co wynika wprost z art. 126 k.p.a. Także postępowanie odnoszące się do takiego rodzaju aktu administracyjnego może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. Oznacza to, iż wydanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia powinno być poprzedzone złożeniem stosownego podania lub wszczęciem w tym przedmiocie postępowania z urzędu. Sprostowanie decyzji w oparciu o postanowienie pozostające w obrocie prawnym oznacza, iż badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega decyzja o treści nadanej takim postanowieniem. Odpowiednio, wydanie postanowienia o stwierdzeniu nieważności postanowienia o sprostowaniu, jeżeli postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte z urzędu lub na żądanie strony, oznacza, iż ocenie w postępowaniu nadzorczym podlegać będzie decyzja w jej pierwotnej treści. Podsumowując Sąd wskazuje, iż z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, konieczne stało się uwzględnienie obu skarg. W toku dalszego postępowania administracyjnego wymagane będzie ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ustosunkowując się do wniosku zawartego w skardze Miasta K., Sąd wyjaśnia, iż w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwie co do zasady uwzględnienie tego żądania. W toku postępowania sądowego następuje bowiem wyłącznie ocena legalności wydanej i zaskarżonej decyzji, co może prowadzić do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pozostaje poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Stąd brak było jakichkolwiek podstaw do wydania przez Sąd orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lipca 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1957 r. i utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.