I SA/Wa 2322/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi U. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Prezydium Rady Narodowej Miasta P. – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 1966 r. orzekło o wygaszeniu prawa użytkowania przez Szkołę [...] w P. terenu położonego w P. w obrębie ulic [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...]. Decyzją tą orzeczono również o przekazaniu powyższego terenu w użytkowanie na czas budowy Dyrekcji Inwestycji Miejskich w P. W wykonaniu powyższej decyzji protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] lutego 1966 r. Szkoła [...] w P. przekazała Dyrekcji Inwestycji Miejskich w P. przedmiotową nieruchomość. 2. U. w P. (następca prawny Szkoły [...]) pismem z dnia 18 lutego 2009 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o wygaszeniu użytkowania – wskazując, iż decyzja z 1966r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, rażąco narusza prawo oraz jest niewykonalna i nieważna z mocy prawa. 3. Minister Infrastruktury – jako organ nadzoru właściwy w sprawie - po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o wygaszeniu prawa użytkowania – wskazując, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. 4. U. w P. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister w szczególności wskazał, że podstawę prawną wygaszenia prawa użytkowania stanowił art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32 poz. 159), który przewidywał wygaszenie użytkowania w sytuacji, kiedy zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego nie pozwalały na dalsze użytkowanie terenu przez daną jednostkę. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaistniała ponieważ decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej – przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę [...]. Przy tym nieruchomość (teren) została jednoznacznie wykazana na mapie stanowiącej załącznik do tej decyzji i oznaczona literami A-B-C-D-E-F-G-H, a jej powierzchnia określona została jako [...] ha. Zdaniem Ministra decyzję o wygaszeniu prawa użytkowania wydał organ właściwy zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach tj. prezydium miejskiej rady narodowej. Natomiast umocowanie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynika z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. nr 29 poz. 172). Decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. została podpisana przez Zastępcę Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który z racji powołania na wskazane stanowisko i z istoty samego zastępstwa był umocowany do podpisywania zapadłych w danej jednostce rozstrzygnięć. Organ nie podzielił również zarzutu o niewykonalności decyzji. Odnosząc się zaś do kwestii nie brania udziału przez Szkołę [...] w postępowaniu – Minister wyjaśnił, że jest to okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowiska stron postępowania sądowo-administracyjnego 1. U. w P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 11 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z § 4 ust. 4, § 6 ust. 1 oraz § 16 ust 1-2 rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 35, poz. 159 ze zm.) oraz art. 5 Kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, oznaczenia i ustalenia powierzchni i granic terenu, co do którego orzeczono wygaszenie prawa użytkowania oraz powierzchni i granic przekazanego terenu na rzecz Dyrekcji Inwestycji Miejskich; - art. 8 § 1, art. 16 § 1, art. 97 § 1 i art. 99 § 1 i 3 Kpa (we wersji obowiązującej w dniu 10 lutego 1966 r.) poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszenie właściwości rzeczowej z uwagi na wydanie decyzji przez Zastępca a nie Kierownika Wydziału, oraz nie załatwienie sprawy w całości; - art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1, § 13 pkt 2 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. poprzez wydanie decyzji nie określającej powierzchni i granic – a więc wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały; - art. 2 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 29, poz. 172) poprzez przyjęcie, że umocowanie Zastępcy Kierownika do podpisywania decyzji wynika z racji powołania jego na wskazane stanowisko. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. 3. Uczestnik postępowania – Województwo [ ...], w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. wniósł o oddalenie skargi. 4. Uczestnik postępowania - Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w P. w piśmie z dnia 24 marca 2011 r. wniósł o oddalenie skargi. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest oczywisty, dlatego Sąd akceptując ustalenia dokonane przez organ w tym zakresie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Wskazać przy tym należy, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Już z tego powodu zwykłe uchybienia przy wydaniu decyzji – zwłaszcza o charakterze procesowym nie mogą oznaczać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. 3. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego właściwości organu i podpisania decyzji przez zastępcę kierownika uznać należy, że jest on całkowicie nieuzasadniony. Zdaniem Sądu - Minister słusznie uznał, że powyższa przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji nie zachodzi. Zastępca kierownika wydziału prezydium rady narodowej nie musiał posiadać specjalnego upoważnienia do podpisania decyzji, wynikało ono bowiem z istoty zastępstwa (m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 1997 r., III SA 1395/95, niepubl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. I SA/Wa 1385/06). Jedynie wykazanie, że z ogólnej reguły zastępstwa w konkretnej sprawie wyłączone było podpisywanie decyzji administracyjnych przez zastępcę, mogłoby być rozważane w aspekcie rażącego naruszenia przepisów art. 107 § 1 Kpa. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby do destabilizacji systemu prawnego, ponieważ okolicznościom powszechnie znaną jest, iż w bardzo wielu przypadkach decyzje podpisywali zastępcy kierowników wydziałów i wypaczałoby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. 4. Podzielić należy również stanowisko Ministra Infrastruktury, że powołana decyzja o wygaszeniu użytkowania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W praktyce orzeczniczej ukształtował się jako dominujący pogląd, w świetle którego "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Podkreślić też trzeba, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. 5. W tym kontekście należy stwierdzić, że decyzja o wygaszeniu użytkowania była wydana w określonym systemie prawnym państwa socjalistycznego, który przewidywał jednolitą i niepodzielną własność państwową (art. 8 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz art. 128 § 1 Kc). Państwo (Skarb Państwa) jako dysponent wszystkich nieruchomości oddawał je w zarząd bądź użytkowanie jednostkom organizacyjnym. Przydzielone im prawa nie korzystały jednak z takiej ochrony jaką dysponował właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości. Dlatego też dużo szersze były możliwości wygaśnięcia użytkowania niż użytkowania wieczystego. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywał, iż w przypadku takich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (wstępnie ustalonych założeń tego planu), które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu (części terenu) przez daną jednostkę, albo gdy teren lub jego część stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej w przypadkach przewidzianych w art. 10 ust. 2) rady narodowej wydaje decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części. 6. O rażącym naruszeniu prawa w przypadku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania można by mówić tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy organ wydałby decyzję w sytuacji nie spełnienia powyższych przesłanek. Natomiast w przedmiotowej sprawie w związku z decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej – przedmiotowy teren został przeznaczony pod budowę zespołu szpitali – tym samym w sposób oczywisty istniały podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania. 7. Nie wiadomo również w jaki sposób brak załącznika mapowego miałby przesądzać o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 16 ust. 2 powołanego rozporządzenia decyzja wymieniona w ust. 1, czyli decyzje o wygaśnięciu użytkowania powinna zawierać termin opuszczenia terenu z określeniem jego powierzchni i granic z dołączeniem w razie potrzeby mapy geodezyjnej lub planu sytuacyjnego z oznaczonymi granicami; termin ten nie powinien być krótszy niż 3 miesiące, chyba że szczególne okoliczności uzasadniają jego skrócenie. Skoro w przedmiotowej sprawie zidentyfikowanie gruntu było możliwe na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 1964 r. i nikt nie zgłaszał problemów ze zdefiniowaniem terenu – co potwierdza sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego w dniu [...] lutego 1966 r. - to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Należy postawić pytanie, czy wydanie decyzji o wygaszeniu użytkowania nawet bez załącznika mapowego stanowi takie naruszenie praworządności, które nie mogło być zaakceptowane w dniu wydania decyzji i nie może być zaakceptowane obecnie przez organy praworządnego Państwa? Zdaniem Sądu naruszenie § 16 przy spełnieniu materialnoprawnych przesłanek wygaśnięcia użytkowania nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. 8. Kwestie braku uzgodnień z komisją planowania gospodarczego i organem do spraw miejscowego planowania przestrzennego po wysłuchaniu opinii jednostki nadrzędnej nad dotychczasowym użytkownikiem - wymaganych zgodnie z § 16 ust 1 powołanego rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. - nie mają żadnego znaczenia w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, ponieważ brak uzgodnień z innym organem jest przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 6 Kpa). 9. Wreszcie odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji o wygaszeniu użytkowania wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie podkreśla się, iż niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. była obciąża kwalifikowaną wadą prawną w postaci niewykonalności orzeczenia, tj. wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Niewykonalność musiałaby bowiem zaistnieć już w dniu wydania ww. decyzji i mieć charakter trwały. Podkreślić należy, że skoro grunt został w wykonaniu tej decyzji przekazany protokołem zdawczo-odbiorczym, to wykonanie decyzji nastąpiło. Nie zachodziła zatem taka sytuacja, że nie było możliwości technicznych wykonania decyzji. Natomiast wszelkie późniejsze zdarzenia nie mają znaczenia dla oceny wykonalności decyzji, gdyż dokonuje się tego na dzień jej wydania. Sąd podzielił zatem stanowisko Ministra Infrastruktury, iż powołana decyzja z dnia [...] lutego 1966 r. nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.