I OZ 740/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na zarządzenie Sędziego Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1648/10 o pozostawieniu bez rozpoznania odpowiedzi na skargę w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie Zarządzeniem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1648/10 Przewodniczący pozostawił bez rozpoznania pismo Wojewody Mazowieckiego, stanowiące odpowiedź na skargę wniesioną przez Gminę Miejską Legionowo na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że pismo, stanowiące odpowiedź na skargę, zostało podpisane przez W. K. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego. Wobec powyższego zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2011 r. wezwano Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę poprzez nadesłanie dokumentu określającego umocowanie W. K. do podpisania tego pisma i jego odpisów bądź ich podpisanie przez Wojewodę Mazowieckiego, w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Pozostawiając odpowiedź na skargę bez rozpoznania wskazano, że nie spełniała ona wymagań formalnych, gdyż została podpisana przez osobę, która nie była legitymowana do podjęcia czynności procesowej w imieniu Wojewody Mazowieckiego. W szczególności art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." nie może stanowić podstawy do udzielenia pełnomocnictwa w tej sprawie. Ponadto podkreślono, że działanie z upoważnienia organu jest instytucją właściwą dla postępowania administracyjnego (art. 268a k.p.a.). Wniesienie odpowiedzi na skargę nie jest czynnością administracyjną podejmowaną w ramach postępowania administracyjnego. Czynności w postępowaniu sądowym może podejmować, z uwagi na charakter (cechy) strony, jej przedstawiciel ustawowy, piastun organu upoważnionego do reprezentacji, a w stosunku do każdej strony, jej pełnomocnik. Natomiast osoba, która podpisała odpowiedź na skargę w tej sprawie nie jest przedstawicielem ustawowym lub piastunem organu; nie jest także pracownikiem strony, któremu ponadto udzielono pełnomocnictwa procesowego. Dodatkowo wskazano, że nie jest skuteczne w postępowaniu sądowym ustanowienie pełnomocnika procesowego na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przepis ten, stanowiący lex specialis do art. 268a k.p.a., stwarza jedynie podstawę prawną do udzielenia przez wojewodę upoważnienia pracownikom urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten może być wykorzystany jedynie w ramach postępowania administracyjnego. Na powyższe zarządzenie Wojewoda Mazowiecki złożył zażalenie, domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podkreślono, że z treści art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika jednoznacznie, iż wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników Urzędu Wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność w ustawowym zakresie. Organ wskazał, że takie upoważnienie osoba podpisująca odpowiedź na skargę otrzymała. Ponadto upoważnienie to koresponduje z art. 268a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne ograny rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń. Powyższy przepis, stanowiący lex specialis w stosunku do art. 268a k.p.a., jest związany z dekoncentracją zadań, tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Oznacza to, że organ może upoważniać pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym, lecz pełni - w granicach określonych w upoważnieniu - jedynie funkcję tego organu. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zarządzeniem Nr 480 z dnia 26 listopada 2010r. w sprawie nadania statutu Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu w Warszawie (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 209, poz. 6628) nadał temu Urzędowi statut. Z przepisu § 7 ust. 1 pkt 7 statutu wynika, że Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości wchodzi w skład Urzędu. W § 4 ust. 1 pkt 7 Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie - stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 1 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, wskazano, że w skład Urzędu wchodzi Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości. Do zakresu działania tego Wydziału należy między innymi rozpatrywanie odwołań od decyzji wydawanych przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, dotyczące gospodarki nieruchomościami. Należy również zwrócić uwagę, że w § 14 pkt 19 w/w regulaminu zapisano, że do wspólnych zadań wydziałów w zakresie realizacji zadań należy zastępstwo procesowe przed sądami administracyjnymi. Na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie powołanego regulaminu, upoważnieniem z dnia 22 września 2009 r. upoważnił W. K. do prowadzenia w imieniu organu spraw powierzonych Wydziałowi Skarbu Państwa i Nieruchomości w jego wewnętrznym regulaminie organizacyjnym. Mając zatem na względzie, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje zdolność prawną organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.) oraz fakt, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, należy stwierdzić, że organ, którego dotyczy skarga, może działać osobiście (tzn. przez osobę będącą piastunem organu) albo przez osoby uprawnione do działania w jego imieniu (art. 28 § 1 P.p.s.a.). Może też ustanowić pełnomocnika (art. 34 i 35 § 2 P.p.s.a.). Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 35 § 2 P.p.s.a. wskazał krąg jednostek organizacyjnych, które mogą być reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez swoich pracowników. Jednocześnie zdanie drugie przepisu art. 35 § 2 P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż zawarta jest w nim norma prawna, że pełnomocnikiem państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej (którą w tym wypadku jest organ administracji państwowej rządowej – Wojewoda Mazowiecki) może być również pracownik tej jednostki. Stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że pracownik urzędu obsługującego organ nie jest pracownikiem organu, pozbawione jest podstaw prawnych, albowiem z powołanych wyżej przepisów ustrojowo – organizacyjnych wynika, że pracownik zatrudniony w urzędzie obsługującym organ jest jednocześnie pracownikiem tego organu w rozumieniu zarówno przepisów art. 268a i art. 24 k.p.a. (pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej, którą jest właśnie urząd obsługujący ten organ), jak i art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. W konkluzji przyjąć zatem należy, że w przepisie art. 35 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. zawarta jest norma prawna, że pełnomocnikiem organu administracji publicznej jako państwowej i samorządowej jednostki organizacyjnej, może być pracownik tego organu zatrudniony w urzędzie kierowanym przez ten organ, z zastrzeżeniem art. 175 i art. 194 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 i 198 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.