I SA/Wa 2181/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. i J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [..] września 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [..] września 2010 r. nr [..] po rozpatrzeniu odwołania M. i J. W. od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [..] lipca 2010 r. nr [..] odmawiającej uchylenia decyzji tego organu z dnia [..] czerwca 1999 r. nr [..] zatwierdzającej podział działki nr [..] o pow. [..] ha położonej w C. obręb [..] przy ul. P. na działki nr [..] o powierzchni [..] ha oraz nr [..] o powierzchni [..] ha utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ przedstawił następująco stan faktyczny: M. i J. W. w dniu [..] maja 2009 r. złożyli do Prezydenta Miasta C. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [..] czerwca 1999 r. [..] zatwierdzającą podział działki nr [..] położonej w C. obr. [..] przy ul. [..]. Powyższa decyzja zawiera warunek zapewnienia dostępu działce [..] do drogi publicznej. Wobec tego, że działka ta zdaniem wnioskodawców posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (zaświadczenie o dostępie działki nr [..] do drogi publicznej), warunek obłożenia tej nieruchomości będącej ich własnością służebnością przejazdu i przechodu jest niezasadny. Nie kwestionują oni podziału powyższej nieruchomości na działki nr [..]. Aktualnie są oni właścicielami dz. nr [..] którą użytkują w granicach dokonanego podziału. Zdaniem wnioskodawców decyzja zatwierdzająca podział została wydana z błędem, ponieważ zawiera warunek służebności przejazdu i przechodu przez ich działkę w sytuacji gdy działka nr [..] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zaświadczenie na które powołują się wnioskodawcy, to zaświadczenie wystawione z upoważnienia Prezydenta Miasta [..] przez Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w C., w dniu [..] maja 2009 r. nr [..], dotyczące przeznaczenia działki nr [..] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mowa tu o braku planu i możliwości realizacji inwestycji po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na końcu tego dokumentu znalazło się sformułowanie: "Jednocześnie zaświadczam, że działka nr [..] położona przy ul. [.] w C. posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ([..] )". W swoich kolejnych decyzjach wydanych w toku postępowania, tj. decyzji z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] decyzji z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] Kolegium wskazywało, iż stronom chodzi w istocie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją podziałową na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Powołana norma stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Dowody te i fakty muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a zatem stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały więc nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie przy czym, bez znaczenia jest fakt, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być podstawą do wydania decyzji o odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 kpa należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy" (tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1985 r., I SA 198/85; ONSA 1985, nr 1 poz. 35). Prezydent Miasta C. po wznowieniu postępowania administracyjnego, odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z dnia [..] czerwca 1999 r. Nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] o pow. [...] ha położonej w C. obr. [...] przy ul. [..], na działki: nr [..] o pow. [.] ha oraz nr [..] o pow. [..] ha. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a zatem brak było podstaw do uchylenia decyzji podziałowej. Od powyższej decyzji M. i J. W. złożyli odwołanie. Rozpatrując odwołanie SKO w C. zaznaczyło, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest określenie zasadności ustanowienia służebności przejazdu i przechodu na działce nr [..], bowiem sprawę tę rozstrzygnęły już sądy powszechne w prawomocnych wyrokach (Sąd Okręgowy w dniu [..] września 2009 r. oddalając apelację od wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [..] maja 2009 r., sygn. akt [..] oddalającego powództwo o zniesienie służebności gruntowej, oraz sąd II instancji w dniu [..] października 2009 r. oddalając apelację od wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [..] kwietnia 2009 r., sygn. akt [.] przywracający O. i J. W. właścicielom działki nr [..] utracone wskutek naruszenia przez M. i J. W. posiadanie służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę nr [..]). W przedmiotowej sprawie organ wyłącznie badał, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czy też nie, a tym samym czy zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta C. wydana została zgodnie z obowiązującym prawem i należy ją utrzymać w mocy, czy też nie i należy ją wzruszyć w trybie odwoławczym. Z całości zebranego w sprawie materiału dowodowego zdaniem organu wynika, iż owym "nowym dowodem w sprawie," na który powołują się skarżący jest zaświadczenie Prezydenta Miasta C. z dnia [..] maja 2009 r. Nr [..]. Zdaniem Kolegium spełnia ono niezbędne przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa, tj. można je potraktować jako nowy, istotny dla sprawy dowód oraz można uznać, iż był to dowód nie znany organowi, który wydał decyzję. Zgodzić się jednak należy ze stanowiskiem organu pierwszej instancji wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż "dowód ten nie spełnia kryterium czasowego, gdyż nie istniał on w dniu wydania decyzji podziałowej tzn. w dniu [..] 06.1999 r." Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Ponieważ decyzja podziałowa, której uchylenia domagają się M. i J. małż. W. została wydana w 1998 r., a zaświadczenie zostało wydane w 2009 r. organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [..] lipca 2010 r. nie narusza obowiązującego prawa. Na decyzję SKO w C. z dnia [..] września 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i J. małż. W., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy 3) naruszenie art. 7, art. 107 § 3 kpa poprzez: - niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, - załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, - nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Jednocześnie mając na uwadze treść art. 153 ppsa wnieśli o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ. W obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli między innymi, że są właścicielami działki nr [..], którą nabyli aktem notarialnym z dnia [..].10.2008 r. (Rep. [..]), przedstawili też szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący stwierdzili, że ich zdaniem podpisy W. S. (byłej właścicielki działki nr [..] tj. przed podziałem), które widnieją na wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji dotyczącej podziału działki [..] różnią się i dlatego wnieśli o powołanie biegłego grafologa, ale organ odmówił jego powołania wyjaśniając, że podział działki nr [..] był dopuszczalny tylko pod warunkiem ustanowienia na działce [..] służebności drogowej do działki [..] z uwagi na istniejącą na niej zabudowę (wejście do domu od strony podwórza), a na obciążenie drugiej działki służebnością wyraziła zgodę wnioskodawczyni. Zdaniem skarżących z powodu rażąco różniących się podpisów pod wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i prośbą o wydanie decyzji o podział działki nr [...] postępowania, których skutkami były wydane decyzje, powinny być one umorzone wobec braku wniosków wszczynających sprawę (art. 61 § 1 kpa) " ponieważ wnioski z fałszywymi podpisami są nieistniejące". Skarżący kwestionują też czynności geodety, który wyznaczając granice działek nie wziął pod uwagę zasad funkcjonalności korzystania z nieruchomości. Skarżący w piśmie o wznowienie postępowania wskazali na uchybienia prawno-techniczne operatu podziałowego, ale organ we wznowionym postępowaniu też tego nie zbadał. Skarżący podnieśli powołując się na orzecznictwo sądowe, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć takie położenie nieruchomości, w którym jest prawnie zapewniony i nie skrępowany wolą osób trzecich dostęp do drogi publicznej. Kiedy dostęp do drogi publicznej jest nieodpowiedni, regułą powinno być przystosowanie go do użytku, a nie ustanawianie służebności innym szlakiem. Przepisy nie przewidują ustanawiania służebności w sytuacji, gdy trudności drogowe wynikają jedynie z niekorzystnego usytuowania budynków na nieruchomości. W tym przypadku chodziłoby nie o dostęp do drogi, a więc dojście czy dojazd, lecz o łatwiejsze korzystanie z istniejących budynków. Jeżeli to korzystanie jest utrudnione, rzeczą właściciela jest zorganizowanie takiej eksploatacji nieruchomości, aby stało się łatwiejsze, np. przez przeniesienie frontu budynku na drugą stronę. Nadmienili, iż właściciele działki [..] rozbudowali swą nieruchomość w roku 2001 i gdyby nie służebność to by tak zaprojektowali budynek, aby nie pozbawić się dostępu do dalszej części działki. Zdaniem skarżących decyzja podziałowa z [..] 06.1999 r. koliduje z zasadą praworządności i poczucia sprawiedliwości, a organy nie przeprowadzając właściwie postępowania wyjaśniającego naruszyły przepisy art. 7, 77 kpa. Odnosząc się do zaświadczenia z dnia [..] 05.2009 r. skarżący podnieśli, że ich zdaniem nie chodzi o nowy dowód, ale nową okoliczność nieznaną organowi w chwili wydawania decyzji podziałowej czyli istnienie dostępu z działki [..] do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ podniósł, że nie zgadza się z zarzutami skargi dotyczącymi dokonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w zaskarżonej decyzji błędnej oceny prawnej stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także niewłaściwego zastosowania przepisów regulujących podział nieruchomości, oraz dopatrzenia się licznych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, których dopuścił się organ wydający decyzje w 1999 r. i w latach 2009 i 2010. Kolegium bowiem badało sprawę wyłącznie w kontekście istnienia przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją podziałową, a nie prawidłowość samego podziału. Organ zauważył, że w prawie administracyjnym obowiązuje zasada stabilności decyzji administracyjnych dająca gwarancję pewności obrotu prawnego. Ustawodawca przewidział jednak od tej zasady kilka ściśle określonych wyjątków, które pozwalają na weryfikację decyzji administracyjnych. Jednym z nich jest właśnie instytucja wznowienia postępowania, której celem jest możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych z naruszeniem prawa (z reguły procesowego). Wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymieniona w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła w istotny sposób na treść decyzji. W przedmiotowej sprawie tak organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy wypowiedziały się jedynie co do tego , iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ zaświadczenie wydano znacznie później niż decyzję podziałową. Natomiast zarzut skarżących, że organ nie badał np. "błędów geodezyjnych" przy podziale działki nr [..] organ uznał za bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [..] lipca 2010 r. w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że nie naruszają one prawa. Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Powyższy przepis stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi który wydał decyzję. Należy zaznaczyć, że zaświadczenie na które powołują się skarżący, a które ich zdaniem ma wpływ na wynik sprawy zostało wydane w dniu [..] maja 2009 r., natomiast decyzja której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania została wydana w dniu [..] czerwca 1999 r., a więc prawie 10 lat wcześniej. Zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 kpa w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślenia wymaga też to, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie było badanie zasadności ustanowienia służebności na działce stanowiącej własność skarżących, bo jak słusznie podniósł to organ odwoławczy, sprawę tę rozstrzygnęły już sądy powszechne w prawomocnych wyrokach, lecz wyłącznie istnienie przesłanek do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Kiedy organ ustali nieistnienie badanej przyczyny wznowienia, to chociażby nawet dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej musi wydać decyzję o odmowie uchylenia (art.. 151 § 1 pkt 1 kpa), ponieważ przedmiotem wznowienia, której stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji administracyjnej jest decyzja, a nie sprawa administracyjna. Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do meritum sprawy Sąd uznał za bezpodstawne. Uzupełniająco (poza zakresem rozpoznawanej sprawy) Sąd zauważa, że skarżący nabyli działkę nr [..] w dniu [..] 10.2008 r., która była już obciążona służebnością ujawnioną w księdze wieczystej, po uprzednim faktycznym obejrzeniu tej nieruchomości. Tak więc skarżący mieli możność wcześniej ustalić przyczyny podziału pierwotnej działki w taki a nie inny sposób (wejście do domu istniejącego na działce nr [..] znajduje się nie od strony ulicy, ale podwórka). Pomimo tej wiedzy mając świadomość istnienia na działce nr [..] służebności drogowej, a więc utrudnień w korzystaniu z tej nieruchomości zdecydowali się na jej zakup. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.