I SA/Wa 159/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. nr [..], po rozpatrzeniu wniosku T. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [.] sierpnia 1966 r. nr [..] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [..] położonej przy ul. [..] w W. (nr hip. [..] nr [..] działka [..]) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [..] sierpnia 1966 r. nr [..] odmówiło byłej właścicielce M. P. przyznania prawa własności czasowej go gruntu nieruchomości [..] położonej przy ul. [..] w W. (nr hip. [..] nr [..] działka [..]). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że wszystkie grunty na obszarze W. przeszły na własność Skarbu Państwa i teren nieruchomości [..] przy ul. [..] nr [..] nr. hip. [.] nr [..] , działka [..] o powierzchni [..] m2, przeznaczony został pod użyteczność publiczną w związku z decyzją lokalizacyjną nr. [..] z dnia [..] sierpnia 1965 r. dla [..]. Następnie Kierownik Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [..] decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [.] września 1966 r. Nr [..] na podstawie art. 30 i 31 ustawy o planowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych oraz zatwierdzonym [.] stycznia 1961 r. Uchwałą Rady Narodowej [..] W. z dnia [..] stycznia 1961 r. nr [..] planem ogólnym Dzielnicy [..], ustalił lokalizację szczegółową budowy podstacji trakcyjnej [..] na terenie Parku [..] przy [..] (obok stacji [..] przy al. [.]). Według załącznika do powyższej decyzji grunt przy ul. [..] był zabudowany przez [.], a na działce przy ul. [..] zaplanowano inwestycję podstacji trakcyjnej [...]. Następnie decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w [..] W. z dnia [..] października 1966 r. nr [..] przekazano teren inwestycji Miejskiemu Zakładowi [..]. Wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia 16 sierpnia 1966 r. w części dotyczącej działek nr [..] z obrębu [..] z dawnej hip [..] nr [..] działki [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. następczyni prawna byłej właścicielki T. K. (postanowienie Sądu Powiatowego dla [..] W. z dnia [..] listopada 1965 r. sygn. akt I Ns [..]). Żądanie uzasadniono naruszeniem przez organ administracji art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz. U nr 50, poz. 279). Decyzją z dnia [..] lipca 2009 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [..] W. z dnia [..] sierpnia 1966 r. nr [..] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [..] położonej przy ul. [..] w W. (nr hip. [..] działka [..]). Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia administracyjnego znajdowała się na obszarze objętym planem ogólnym [..] W. [..] zatwierdzonym Uchwałą nr [.] z dnia [..] stycznia 1961 r. przez Radę Narodową [..] W. Obszar powyższych działek znalazł się w granicach dwóch działek stanowiących [..] i urządzeń infrastrukturalnych Miejskiego Przedsiębiorstwa [..] oraz [..] Zakładów [..] (komunalne działki nr [..]); część dawnych działek nr [..] ([..] m.kw.) znalazła się natomiast w granicach drogi (własność Skarbu Państwa, działka nr [..]). W ocenie organu przeznaczenie terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [..] pod użyteczność publiczną na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego odpowiadało obowiązującemu wówczas prawu, gdyż tak w owym czasie rozumiano ustalenia planistyczne. W tym stanie prawnym i faktycznym zdaniem SKO w W., organ rozpoznający wniosek dawnej właścicielki nieruchomości nie miał podstaw do wydania decyzji pozytywnej, przyznającej jej własność czasową do tej nieruchomości. Nie ma więc także zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podstaw do uznania, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [..] sierpnia 1966 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do tego gruntu rażąco naruszało prawo. Dlatego też zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] lipca 2003 r. nie zgodziła się T. P. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 7, 77 i 80 poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że przedmiotowej nieruchomości dotyczyła decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [..] września 1966 r. o ustaleniu lokalizacji nr [..]. Skarżąca podniosła, iż w orzeczeniu administracyjnym z dnia [..] sierpnia 1966r. wskazano, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest decyzją lokalizacyjną nr [..] z dnia [..] sierpnia 1965r., która to decyzja nie została dołączona do akt sprawy. Natomiast zgodnie z analizą dokonaną przez geodetę nieruchomość ozn. nr [..] działki nr [..] wchodzi obecnie w skład działek ew. nr [..] (teren pod ulicą) i działki te są niezabudowane. Podniesiono także, że organ orzekający w przedmiocie wniosku dekretowego zobowiązany był do ustalenia przeznaczenia takiej nieruchomości w planie miejscowym i skonfrontowania tych zapisów z możliwością jej zagospodarowania przez byłych właścicieli. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [.] lipca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) gmina zobligowana była uwzględnić wniosek byłej właścicielki - zgłoszony na podstawie art. 7 ust. 1 tego dekretu - o przyznanie własności czasowej jedynie wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Organ ustalił natomiast, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość obowiązywał plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [..] stycznia 1961 r. nr [..]., który stanowił, iż nieruchomość w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej w [..] W. przewidziana była pod: 1. częściowo poszerzenie ulicy [..]., [..]. (kolor [..]) wody ([..]). Przy czym działka o nr [..] stanowi własność [..] W. W takim stanie faktycznym i prawnym wskazane w uzasadnieniu orzeczenia ustalenie przeznaczenia terenu nieruchomości warszawskiej przy ul. [.] pod użyteczność publiczną na podstawie powyższego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiada obowiązującemu wówczas prawu. Organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej brak było przepisów definiujących określenie "użyteczność publiczna" i określenie to nie ma skonkretyzowanej treści prawnej, natomiast Słownik Języka Polskiego (PWN, Warszawa 1978 r.) słowo "publiczny" definiuje jako "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, powszechny społeczny nieprywatny". Pomocniczo organ przywołał wyrok NSA z dnia 3.08.1998 r. (IV SA 1026/97, LEX nr 45914), w którym Sąd stwierdza: " .... Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej, wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności. Wszelkie ograniczenia podmiotowe w tym zakresie nie mogą być identyfikowane z celami użyteczności publicznej ...". W ocenie Kolegium skonkretyzowanie we wskazanym wyżej planie zagospodarowania przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod parki, zieleńce, skwery, wody (kanał) (jest to także aktualne zagospodarowanie i przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości) wyczerpuje negatywną przesłankę wyrażoną w art. 7 ust. 2 dekretu wykluczając możliwość korzystania przez byłych właścicieli z gruntu z zachowaniem ustalonego planem przeznaczenia tego gruntu. Zatem w ocenie organu, orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [..] sierpnia 1966 r. odpowiada dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu [..]. Nie zachodzi też zdaniem organu żaden z przypadków wskazanych w art. 156 § 1 kpa, dlatego też nie znalazł podstaw do podważenia powyższego orzeczenia. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. P. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania orzeczenia dekretowego, naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 7, art. 11 i art. 80 kpa przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie przez to słusznego interesu strony. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji lokalizacyjnej nr [..] z dnia [..] sierpnia 1963 r. dla Zarządu [..] oraz dokumentu potwierdzającego, że decyzja ta obejmuje przedmiotową nieruchomość oraz wskazano, że szczegółowa decyzja lokalizacyjna nr [..] na którą powołuje się organ obejmuje inny teren niż ten na którym znajdują się sporne działki. Organ nie wskazał, też zdaniem skarżącej jaki rzeczywiście plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania orzeczenia z dnia [..] sierpnia 1966 r., jakie było przeznaczenie spornej nieruchomości w tym planie oraz czy istniała możliwość korzystania z tego terenu przez spadkobierców dawnych właścicieli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [.] sierpnia 1966 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [..] położonej przy ul. [.] stanowiącego wcześniej własność M. P. Z treści wymienionego wyżej orzeczenia wynika, że zostało ono wydane z uwagi na to, iż zdaniem organu korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten został przewidziany pod użyteczność publiczną. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Do wydania decyzji przez organ gminy konieczne było uprzednie ustalenie przeznaczenia gruntu nieruchomości warszawskiej w planie zabudowania, zaś uwzględniając datę wydania decyzji w tej sprawie w postępowaniu zwykłym – w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie – ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej własności czasowej) było obligatoryjne. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do takich decyzji, ustaleniu podlegało jakie było przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela, oraz czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła tylko z tego powodu, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek poczynienia takich ustaleń spoczywał przede wszystkim na organie wydającym orzeczenie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, bądź też organie odwoławczym. Wobec braku ustaleń w aktach administracyjnych postępowania zwykłego, rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności organ nadzoru winien był sam poczynić ustalenia niezbędne dla oceny prawidłowości weryfikowanej decyzji. Podane w orzeczeniu z dnia [..] sierpnia 1966 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w postaci przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną, bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego na dzień wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, czego organ nadzoru nie uczynił. Z analizy zgromadzonego materiału wynika, że na podstawie nieuwierzytelnionej kserokopii fragmentów planu i "Szkicu nieruchomości" opatrzonego odręczną adnotacją w stosunku do planu Ogólnego [..] W. [..] W. [..] zatwierdzonym uchwałą nr [..] z dnia [..] stycznia 1961 r. przez Radę Narodową [..] W., które znajdują się w Archiwum Państwowym [..] W. organ nadzoru uznał, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Ogólny plan [..] W. i Kierunkowy [.] [..] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej [.] W. z dnia [..] stycznia 1961 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się zaś na terenach przeznaczonych w planie pod [..] Parku [..] i Urządzeń Infrastrukturalnych [..] Przedsiębiorstwa [.] oraz Miejskich Zakładów [..], a częściowo pod drogi. W ocenie sądu ustalenia poczynione przez organ nadzoru uznać należy za nieprawidłowe. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło okoliczność, że określenie przeznaczenia nieruchomości o którym mowa w art. 7 ust. 2 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w ówczesnym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalane na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, z późn. zm.) a później w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. z 1975 Dz. U. Nr 11, poz. 67, z późn. zm.). Przepisy te określały zarówno zawartość planów, jak i sposób ich uchwalania i publikacji. W szczególności art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym stwierdzał, że "Plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenu na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy". Art. 24 ust. 1 stanowił, że "Plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu". Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1966 r., jeżeli organ nadzoru nie ustalił, czy [..] plan [..] W. i Kierunkowy [..] P. był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji, czy obejmował przedmiotową nieruchomość oraz czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić planowane przeznaczenie tej nieruchomości. W szczególności, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego [..] W. i W. Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą dopiero z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z analizy akt sprawy wynika, że żadnych ustaleń w kwestii opublikowania uchwały Prezydium Rady Narodowej [..] W. z dnia [..] stycznia 1961 r. zatwierdzającej Ogólny Plan [.] W. z dnia [.] stycznia 1961 r. zatwierdzającej Ogólny Plan [.] W. organ nadzoru nie dokonał. Faktu tego nie potwierdza też żaden z dokumentów dołączonych do akt sprawy. Zdaniem Sądu ustalenie przez organy administracji, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Powyższe pozwala uznać, iż przy wydawaniu kwestionowanych decyzji organy naruszyły zarówno omówione wcześniej przepisy prawa materialnego – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy prawa procesowego – art. 7, 10 § 1 , art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji dekretowej oraz jakie zapisy konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości stanowiącej przedmiot kontrolowanej decyzji. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.