II GSK 1984/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska (spr.) NSA Stanisław Gronowski Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2575/10 w sprawie ze skargi P. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 sierpnia 2010 r., nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. Sz. 1160 zł (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2575/10 oddalił skargę P. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: 7 czerwca 2010 r. w miejscowości Osowiec na drodze krajowej nr 45 zatrzymano do kontroli pojazd marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej. [...] prowadzony przez kierowcę R .W. Kierujący wykonywał przewóz w imieniu i na rzecz P. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Ogólnobudowlane "P."(dalej: skarżący). W toku kontroli ustalono, że zatrzymanym pojazdem przedsiębiorca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Kamieńca Ząbkowickiego do Kłobucka. Kierowca okazał między innymi wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz dokument przewozowy – dowód wydania z magazynu z 7 czerwca 2010 r. mieszanki stabilizacyjnej w ilości 26,94 t, potwierdzający wykonywanie przewozu drogowego. W toku postępowania administracyjnego, na podstawie informacji Starostwa Powiatowego w K. z 15 lipca 2010 r., ustalono że w dniu kontroli drogowej, skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Ponadto z informacji przekazanej przez Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego z 12 grudnia 2010 r. wynikało, że przewoźnik nie został zarejestrowany w bazie BOTM oraz nie została udzielona mu licencja na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Na żądanie organu T. Sp. z o.o. w D. przekazała kopię faktury VAT z 10 czerwca 2010 r., zgodnie z którą nabywcą przewożonego w dniu kontroli ładunku było przedsiębiorstwo "M." Usługi w Zakresie Budownictwa Drogowego J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego mając na uwadze powyższe okoliczności, decyzją z [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 92 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz lp. 1.1., 1.7., 1.8. ust. 1 i 3, 10.1. lit. a) i b) załącznika do ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.250 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu kontroli przedsiębiorca wykonywał przewóz drogowy bez wymaganej licencji. Przedstawiona przez skarżącego umowa zawarta pomiędzy firmą "M.", a przedsiębiorstwem skarżącego, potwierdziła fakt budowy drogi, a nie przynależność przewożonego ładunku. Właścicielem ładunku była firma "M.", a nie przedsiębiorstwo skarżącego, które w tej sytuacji, jako podmiot przewożący towar, powinno było posiadać odpowiednią licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy (art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Organ pierwszej instancji podkreślił, że transport drogowy był wykonywany z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Zdaniem organu, orzeczenia psychologiczne i lekarskie wystawione kierującemu pojazdem o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi oraz zaświadczenie o jego zatrudnieniu nie spełniały wymogów określonych w ustawie o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekając w sprawie na skutek odwołania skarżącego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9.750 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne oraz skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Organ odwoławczy umorzył postępowania w pierwszej instancji w zakresie naruszenia przepisów dotyczących wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą.. Na powyższą decyzję P .S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżając ją w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłową wykładnię art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Skarżący stwierdził, że przewoził materiały w celu ich przetworzenia – wybudowania drogi, bez pobierania żadnej dodatkowej opłaty z tytułu przewożenia materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że przedsiębiorca posiadał zezwolenie uprawniające do wykonywania przewozu rzeczy na potrzeby własne. Dokument ten nie miał jednak znaczenia w sprawie, gdyż w dniu kontroli (7 czerwca 2010 r.) skarżący wykonywał transport drogowy rzeczy, na który nie posiadał wymaganej licencji. Przewożona mieszanka stabilizacyjna nie stanowiła rzeczy będących własnością skarżącego, nie została też przez niego sprzedana, kupiona, wynajęta, wydzierżawiona, wyprodukowana, wydobyta, przetworzona lub naprawiona. Zgodnie z dokumentem wydania towaru z magazynu oraz fakturą VAT nabywcą przedmiotowego towaru był J. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "M." Usługi w Zakresie Budownictwa Drogowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełniał warunków przewozu drogowego na potrzeby własne określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, to zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy przewóz ten należało zakwalifikować jako krajowy transport drogowy rzeczy. Skarżący zobowiązany był więc uzyskać licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy (art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Nieposiadanie przez niego licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego rzeczy stanowiło naruszenie warunków przewidzianych w ustawie dla tego konkretnego rodzaju przewozu drogowego, czego skutkiem było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w kwocie określonej lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. P. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym polegające na uznaniu, że transport rzeczy w celu ich użycia na potrzeby własne związany z realizacją umowy nie stanowi przewozu na potrzeby własne w rozumieniu przepisów ustawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym rzeczy przewożone do przedsiębiorstwa osoby dokonującej transportu tych rzeczy na potrzeby własne nie muszą zostać przez tę osobę przekazane w posiadanie w formie przewidzianej w tym przepisie (np. sprzedaż, najem, wydzierżawienie), lecz posiadanie tych rzeczy może nastąpić na podstawie dowolnej umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcami, jeżeli zmierza ona do przekazania rzeczy na potrzeby osoby dokonującej transportu, w celu ich wykorzystania przez taką osobę. Towar po jego wykorzystaniu tj. "zabudowie w budowaną drogę" miał zostać ponownie przekazany J. S. (właścicielowi rzeczy), który zlecił skarżącemu prowadzenie prac przy budowie drogi. W dacie kontroli przewożony towar był w prawnym posiadaniu skarżącego, chociaż nie było to posiadanie wynikające z jednego z tytułów wymienionych w art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Towar ten był przewożony do miejsca prowadzenia przez skarżącego, w ramach własnego przedsiębiorstwa, robót polegających na budowie drogi. W związku z tym zostały spełnione warunki określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a skarżący nie musiał posiadać licencji na zarobkowy przewóz rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. W skardze kasacyjnej podniesiony został wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Z jej uzasadnienia wynika, że naruszenie powołanego przepisu nastąpiło poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że transport rzeczy do przedsiębiorstwa, w celu ich przetworzenia nie stanowi przewozu na potrzeby własne i wymaga uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest trafny, gdyż wykładnia art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest prawidłowa. Sąd ten stosując metodę wykładni językowej uznał, że w sytuacji gdy przewożony towar (mieszanka stabilizacyjna) nie stanowił rzeczy będących własnością skarżącego, nie został przez niego sprzedany, kupiony, wynajęty, wydzierżawiony, wyprodukowany, wydobyty, przetworzony lub naprawiony, nie zostały spełnione warunki, określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, pozwalające uznać przewóz tego towaru za wykonywany na potrzeby własne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska, gdyż nie uwzględnia ono innych metod wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1600/06 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), dokonał wykładni art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Posługując się metodą wykładni funkcjonalnej wyprowadził wniosek, że hipoteza powołanego przepisu obejmuje nie tylko sytuację, gdy rzeczy po przetworzeniu (wyprodukowaniu) są przewożone do odbiorcy finalnego produktu, ale również sytuację, gdy rzeczy (materiał, półprodukt) są przewożone w celu ich przetworzenia przez firmę, która ma tego dopiero dokonać w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do pogodzenia z ratio legis przepisu art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym i niezrozumiała byłaby bowiem taka interpretacja tego przepisu, że przewożenie rzeczy przetworzonych przez producenta spełnia warunki przewozu niezarobkowego – przewozu na potrzeby własne, a przewóz rzeczy (materiałów) dopiero w celu ich przetworzenia (produkcji) jest już wykonywaniem transportu drogowego wymagającego licencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy więc przyjąć, że w obu wymienionych przypadkach przewóz rzeczy ma charakter przewozu niezarobkowego – przewozu na potrzeby własne wykonywanego pomocniczo w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (np. produkcyjnej) innej niż transport drogowy, który polega na podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie odpłatnego przewozu osób lub rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela wykładnię art. 4 ust. 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym przyjętą w powołanym wyroku. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wykonywany w dniu 7 czerwca 2010 r. przez skarżącego przewóz rzeczy był wykonywaniem pomocniczo niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie budownictwa, a nie wykonywaniem odpłatnie transportu drogowego. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania nie zostało ustalone by skarżący za przewóz towaru uzyskał wynagrodzenie. Ponadto organy nie podważyły twierdzeń skarżącego o zużyciu transportowanej mieszanki stabilizacyjnej w procesie budowy drogi, realizowanym na podstawie umowy zawartej z J. S., prowadzącym działalność gospodarczą w ramach przedsiębiorstwa "M.". Wykonywany przewóz drogowy materiału, który miał być użyty do budowy drogi nie był zatem wykonywany w ramach działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, lecz niezarobkowym przewozem drogowym i w związku z tym nie wymagał posiadania licencji. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej powodów uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 4 pkt 4 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, w okolicznościach faktycznych sprawy było niezasadne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) powołanego rozporządzenia.