I OSK 1379/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1147/10 w sprawie ze skargi E. G. i W. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez E. i W. G. na rzecz K. G. Wyrokiem z 13 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 1147/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Rzeszowa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaniedbanie organu administracji polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy obu instancji obowiązane są rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wywiązały się należycie z powyższych obowiązków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z art. 20 tej ustawy ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem zawierającym informacje o gruntach i budynkach. Odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, powierzchnię, granicę, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasę gleboznawczą, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, właścicieli i władających. Służy ona planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami (art. 21 ustawy). Procedurę prowadzenia ewidencji określa rozporządzenie z 29 marca 2001 r., z którego wynika ciążący na staroście obowiązek utrzymywania aktualności informacji zwrotnych w ewidencji (§ 44 pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skarżący E. G. i W. G. domagają się "przywrócenia na mapie ewidencji gruntów działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] [...] powstałych z dawnej p.gr. [...] objętej KW[...]". Zdaniem organu pierwszej instancji zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków mogą wynikać jedynie ze złożenia dokumentów, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Złożona przez skarżących dokumentacja, tj. mapa uzupełniająca wraz z wykazem gruntowych znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa i stanowi podstawę do dokonania zmiany. Organ ten umorzył jednak wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, dopatrując się tożsamości sprawy, ze sprawą załatwioną decyzją ostateczną PWINGiK w Rzeszowie z [...] lutego 2003 r. Nr [...] (skontrolowaną przez sąd administracyjny – wyrok z 28.02.2005 r. II SA/Rz 461/03). Stanowisko organu I instancji zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy decyzją z [...] października 2010 r. Ocena ta, w aktualnym stanie sprawy jest co najmniej przedwczesna i w konsekwencji umorzenie postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. nie mogło uzyskać akceptacji Sądu. Niesporne jest, w świetle materiału dowodowego niniejszej sprawy, że skarżący – w wykonaniu skierowanego do nich wezwania organu I instancji – złożyli dokumentację, tj. mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. C. z 19 lipca 2010 r., włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] lipca 2010 r. pod nr [...]/ operat nr [...]/. Złożona przez skarżących dokumentacja sklasyfikowana została przez organ I instancji jako znajdująca odzwierciedlenie w przepisach prawa i stanowiąca podstawę do dokonania zmiany. Taka w istocie lapidarna ocena tej dokumentacji wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Organ obowiązany był rozpatrzyć ją szczegółowo w łączności również z innymi dowodami zebranymi w sprawie, w tym też wskazanymi przez skarżących (tu m.in. odpisy z ksiąg wieczystych), jak też ich twierdzeniami i zarzutami. Dopiero bowiem wszechstronna analiza wszystkich dowodów, we wzajemnej łączności, gwarantuje prawidłowe ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, będące warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też samo odwołanie się tylko do wcześniejszych decyzji (z [...].02.2003 r. [...]), jak i wyroku tut. Sądu z 28 lutego 2005 r. nie dawało organom podstaw do jednoznacznego (kategorycznego) ustalenia tożsamości przedmiotowej obu tych spraw, a w konsekwencji i umorzenia postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wskutek naruszenia wspomnianych wcześniej zasad postępowania doszło do wydania decyzji w oparciu o nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w całości przez K. G., w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – cyt. dalej jako "p.p.s.a.") uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] października 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] sierpnia 2010 r. mimo, że ww. decyzje nie były dotknięte wadami naruszenia przepisów postępowania, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi E. oraz W. G. pomimo tego, że winna ulec ona odrzuceniu z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty w postępowaniu administracyjnym, - art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, - art. 110 k.p.a., nakazując prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie, w której organy są już związane prawomocną decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawę tożsamą pod każdym względem z niniejszym postępowaniem, - art. 136 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku, jakie braki w materiale dowodowym ma uzupełnić organ prowadzący ponownie postępowanie, - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nakazując w dalszym ciągu prowadzić postępowanie administracyjne, pomimo tego, że każda decyzja merytoryczna kończąca postępowanie będzie z mocy prawa nieważna. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o 1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez odrzucenie skargi E. i W. G., ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w pełni aprobuje pogląd przedstawiony przez organy wydające decyzje w niniejszej sprawie, wskazujące jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej. Ze gromadzonych w sprawie dokumentów wynika bowiem, że w 2002 roku na wniosek tych samych stron, tj. E. i W. G. prowadzone było postępowanie administracyjne przed tymi samymi organami w zakresie przedmiotowo całkowicie tożsamym, które to postępowanie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28.02.2005 r., SA/Rz 461/03, którym oddalono skargę E. i W. G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] lutego 2003 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] grudnia 2002 r., nr [...] w sprawie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów miasta Rzeszowa obręb [...] [...] zmiany dotyczącej działek nr [...],[...] i [...]. WSA w Rzeszowie naruszył art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi E. oraz W. G. pomimo tego, że powinna ulec ona odrzuceniu z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, albowiem sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Istnieje bowiem w obrocie prawnym prawomocna decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] grudnia 2002 r., utrzymana w mocy zarówno w toku kontroli instancyjnej, jak i sądowej. Wszystkie te orzeczenia te zapadły w postępowaniu o tych samych podstawach prawnych i faktycznych, pomiędzy tymi samymi stronami oraz w oparciu o identyczne żądanie, jak w sprawie rozpoznanej i zakończonej wyrokiem WSA w Rzeszowie zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną. WSA w Rzeszowie naruszył art. 7 k.p.a. uznając, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego że organy bardzo szczegółowo rozważają wszystkie okoliczności sprawy, a w tym zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 28.02.2005 r., SA/Rz 461/03, poprzedzonym decyzjami organów I i II instancji. WSA w Rzeszowie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. uznając, że organy administracji nie dopełniły obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, lecz pomimo takich twierdzeń nie wskazuje, jakie braki w materiale dowodowym wystąpiły. WSA w Rzeszowie naruszył art. 80 k.p.a. uznając, że organy administracji nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego. Wbrew tym twierdzeniom, organy obu instancji prawidłowo oceniły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, co jednak i tak nie mogło doprowadzić do rozstrzygnięcia w sprawie w formie decyzji merytorycznej, albowiem wówczas istniałyby dwie decyzje merytoryczne rozstrzygające tą samą sprawę, co w obrocie prawnym jest niedopuszczalne. Pozostaje bowiem w obrocie prawnym decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] grudnia 2002 r. w sprawie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów miasta Rzeszowa obręb [...] Rzeszów - Śródmieście zmiany dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. WSA w Rzeszowie naruszył art. 105 § 1 k.p.a. uznając, że brak było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec wystąpienia powagi rzeczy osądzonej, mimo że ocena materiału dowodowego dokonana przez organy była prawidłowa, a w sytuacji powagi rzeczy osądzonej ich głębsza ocena była bezcelowa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wywiera ona inny skutek prawny, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Umorzenie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy, oczywiście jeśli na podstawie prawa materialnego będzie to możliwe. W wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r. (III SA 103/97, OSP 1999/1, poz. 19) podniesiono, że decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Również w wyroku NSA z 29 kwietnia 1998 r. (I SA/Gd 1279/96) podniesiono, że przyjęta konstrukcja umarzania postępowań w drodze decyzji powoduje, że stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić więc jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w k.p.a., a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tożsamością rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia wówczas, gdy dotyczy ona tych samych podmiotów, podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Jeżeli któryś z tych elementów jest odmienny od poprzedniego, sprawa nie jest tożsama, a zatem zmieniony zakres żądania, czy też zmiana przepisów prawa materialnego kształtujących dany stosunek administracyjno-prawny powodują, że nawet uprzednie umorzenie postępowania otwiera drogę do ponownego orzekania w sprawie. W niniejszym postępowaniu nie występuje zmiana któregoś z ww. elementów, albowiem w sprawie występują te same podmioty, ta sama podstawa prawna, oraz treść żądania. WSA w Rzeszowie naruszył art. 110 k.p.a. nakazując prowadzić w dalszym ciągu postępowanie administracyjne, pomimo tego że organy które będą je prowadzić są już związane prawomocną decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawę tożsamą pod każdym względem z niniejszym postępowaniem. WSA w Rzeszowie naruszył art. 136 k.p.a., albowiem zlecił przeprowadzenie ponownego postępowania organowi I instancji, nie wskazując jakie braki w materiale dowodowym ten organ ma uzupełnić, a jedynie nakazał ponowne dokonanie oceny dowodów, które nie mają zupełnie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem niniejsze postępowanie nie może zmierzać do orzeczenia merytorycznego z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej. WSA w Rzeszowie naruszył art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem zlecając ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji doprowadza do sytuacji, w której każda merytoryczna decyzja kończąca postępowanie obarczona będzie z mocy ustawy nieważnością. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) - wyrok NSA z 26 lipca 1983 r., SA/Lu 41/83, GAP 1987, nr 88, s. 45. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i W. G. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od K. G. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podzielają w pełni oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest trafny. Sąd ten błędnie ocenił, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, bo nie została ona już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Tymczasem sprawa ta była już przedmiotem rozpoznania w prowadzonym w 2002 r. postępowaniu administracyjnym i jest tożsama ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] lutego 2003 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z [...] grudnia 2002 r., nr [...] w sprawie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów miasta Rzeszowa obręb [...] [...] zmiany dotyczącej działek nr [...], [...] i [...]. Dostarczona przez skarżących mapa uzupełniająca wraz z wykazem zmian gruntowych włączona do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...].07.2010 r. znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa i stanowi podstawę do dokonania zmian. Jednakże w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpatrywanie sprawy i wydanie decyzji, jeżeli wcześniej dana sprawa została zakończona prawomocnym wyrokiem sądu, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z nadesłanych w toku postępowania przez K. G. dokumentów wynika, że w sprawie tej orzekał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, który wyrokiem z 28 lutego 2005 r., SA/Rz 461/03 skargę oddalił. Postępowanie to dotyczyło również wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], czego dowodzi ocena prawna zawarta w uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA. Oznacza to, że w obu postępowaniach mamy do czynienia z przypadkiem tożsamości sprawy, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Okoliczność ta czyni postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, będących przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku NSA OZ w Rzeszowie z 28 lutego 2005 r., SA/Rz 461/03. Dlatego też należało uznać, że umorzenie postępowania administracyjnego w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy znajdowało uzasadnienie w treści art. 105 § 1 k.p.a.. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, mimo że został zamieszczony w procesowym akcie normatywnym, ponieważ stanowi on podstawę prawną do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej instancji. Z tego powodu i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżących skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.