I OSK 74/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 192/11 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. I OSK 74/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. H. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zasady przyznawania zasiłku dla osoby bezrobotnej regulują przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), określanej dalej mianem "ustawy". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, n w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Z akt administracyjnych wynika, że przed dniem zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K., tj. przed 8 października 2010 r. A. H. prowadził działalność gospodarczą. Zatem w sytuacji skarżącego należało ocenić, czy spełnił warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy, tj. czy opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wedle definicji zawartej w art. 8 ust. 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. u. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585), za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się: 1) osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych; 2) twórcę i artystę; 3) osobę prowadzącą działalność w zakresie wolnego zawodu: a) w rozumieniu przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, b) z której przychody są przychodami z działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych; 4) wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej; 5) osobę prowadzącą niepubliczną szkołę, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów o systemie oświaty. Wbrew zatem sformułowanemu w skardze zarzutowi, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. i) ustawy, który odnosi się do osób zatrudnionych, które pełniły służbę lub wykonywały inną pracę zarobkową i osiągały wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Skarżący nie był "osobą zatrudnioną" o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. i) lecz osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej (art. 8 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wojewoda Zachodniopomorski weryfikując spełnienie przez skarżącego warunku określonego w art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy zasadnie przyjął, że A. H. nie wykazał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Co prawda w toku postępowania skarżący przedłożył kopie dowodów uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne za kilka miesięcy z lat 2004-2009, łącznie za 7 miesięcy, jednakże nie wykazał, aby w okresie co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w urzędzie pracy opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, których podstawę wymiaru stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Z zaświadczenia wystawionego 15 października 2010 r. przez Kierownika Referatu Zaświadczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wynika, że A. H. opłacił składki na ubezpieczenie społeczne za okres od 1 października 1990 r. do 24 stycznia 1999 r. i od 1 marca 1999 r. do 31 grudnia 2002 r. W aktach znajduje się także pismo Naczelnika Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. w którym podano, że za okres od stycznia 2003 r. do 5 listopada 2010 r. A. H. dokonał wpłat na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 11.653,64 zł. Z informacji tej nie wynika jednak dokładny okres oraz wysokość wpłat, których dokonał skarżący. W ww. piśmie stwierdzono jednocześnie, że ustalenie prawidłowego stanu kont będzie możliwe po złożeniu korek deklaracji rozliczeniowych, zgodnie z decyzją z dnia [...] maja 2008 r. na ponowny wniosek. Zatem Wojewoda Zachodniopomorski prawidłowo uznał, że A. H. nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych, bowiem występując z żądaniem przyznania tego świadczenia nie udokumentował w należyty sposób, np. poprzez przedstawienie dowodów wpłat lub odpowiedniego zaświadczenia z ZUS, że opłacał on składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, w której wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i o 2) zasądzenie na rzecz ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego kosztów postępowania za drugą instancję z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, który oświadczył, że koszty zastępstwa prawnego nie zostały przez skarżącego zapłacone pełnomocnikowi skarżącego ani w całości ani w części. Wyrokowi temu zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi na dzień jej podjęcia przepisami prawa, całkowicie bowiem pominął, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję naruszając naczelne zasady postępowania administracyjnego, wynikające z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, a mianowicie, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę oficjalności, czyli obowiązek organu administracji przeprowadzenia z urzędu dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 9 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie; Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął okoliczność, że Wojewoda Zachodniopomorski przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dysponował pismem Naczelnika Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K. z 5 listopada 2010 r., z którego wynika, że "ustalenie prawidłowego stanu konta będzie możliwe po złożeniu korekt deklaracji rozliczeniowych zgodnie z decyzją z [...].05.2011 r., [...] i na ponowny wniosek". Uwzględniając dane zawarte w tym piśmie Wojewoda powinien kierując się wyrażoną w art. 9 kpa zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poinformować A. H., że może on zgodnie z art. 98 § 1 kpa złożyć wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na czas niezbędny do ustalenia przez organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, prawidłowego stanu konta wpłaconych przez niego składek na ubezpieczenie społeczne. 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał wyrok oddalający skargę A. H. w sytuacji, gdy skarga A. H., wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, winna zostać uwzględniona. W uzasadnieniu podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że "Wojewoda Zachodniopomorski prawidłowo uznał, że A. H. nie spełnia przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem występując z żądaniem przyznania tego świadczenia nie udokumentował w należyty sposób, np. poprzez przedstawienie dowodów wpłat lub odpowiedniego zaświadczenia z ZUS, że opłacał on składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt lit. d) ustawy". Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu administracyjnym, rozkład ciężaru dowodowego został określony w ten sposób, że ciężar dowodzenie nie obciąża strony, lecz organ administracji. Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada działania organu administracji z urzędu (zasada oficjalności) wyrażona w art. art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ciężar dowodu na mocy 77 kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 1985 r., II SA 318/85, KPA z orzecznictwem str. 172). Z kolei w wyroku z 26 października 1984 r. II SA 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z art. 7 i 77 wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę." Nieuwzględnienie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego żądania skarżącego przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko dlatego, że według organu II instancji, nie udowodnił on opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne przez okres wymagany do nabycia tego prawa stoi w sprzeczności z obowiązkami organu administracji prowadzącego postępowanie dowodowe wynikającymi z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, gdyż Wojewoda Zachodniopomorski wydając zaskarżoną decyzję przerzucił na stronę obowiązek wyjaśnienia sprawy. Nie ulega również wątpliwości, że w świetle art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, Wojewoda Zachodniopomorski po otrzymaniu od skarżącego wskazanego wyżej pisma Naczelnika Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w K. winien z urzędu uzupełnić materiał dowodowy celem ustalenia, za jakie miesiące zostały przez skarżącego uiszczone składki na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości 11.653,64 zł, tym bardziej, że skarżący w postępowaniu uczynił zadość obowiązkowi współdziałania z organem administracji w zbieraniu materiału dowodowego, gdyż przedłożył organowi zarówno powołane wyżej pismo ZUS z 5 listopada 2010 r., jak i posiadane przez siebie dowody wpłat składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle zasad wynikających z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, niepełny materiał dowodowy w sprawie nie uprawnia organu administracji do nieuwzględnienia odwołania, lecz obliguje organ do uzupełnienia z urzędu tego materiału. Zaniechanie uzupełniania materiału dowodowego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski przed wydaniem zaskarżonej posiadał informacje zawarte w piśmie Naczelnika Wydziału Rozliczeń Kont Płatników Składek z 5 listopada 2010 r., zgodnie z którymi ustalenie prawidłowego stanu konta będzie możliwe po złożeniu korekt deklaracji rozliczeniowych zgodnie z decyzją z [...].05.2011 r. – na ponowny wniosek. W takiej sytuacji winien kierując się wyrażoną w art. 9 kpa zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poinformować A. H., że może on zgodnie z art. 98 § 1 kpa złożyć wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego na czas niezbędny do ustalenia przez organ Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowego stanu konta wpłaconych przez niego składek. Dokonanie takiego ustalenia miałoby istotne znaczenie dla trafnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż pozwoliłoby stwierdzić, czy składki te były wpłacone za okres uprawniający do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Wojewoda Zachodniopomorski winien takiej informacji udzielić w świetle art. 9 kpa. Wobec naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie jest bezzasadny w świetle postanowień zawartych w art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Z przepisu tego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 kpa i art. 77 kpa, wynika zatem, że to na bezrobotnym spoczywa ciężar udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku. W konsekwencji oznacza to, że organy administracyjne nie miały obowiązku uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia, za jakie miesiące zostały przez skarżącego uiszczone składki na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości 11.653,64 zł. Również zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 9 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa i art. 98 § 1 kpa nie można uznać za trafny wobec postanowień art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudniania i instytucjach rynku pracy. Tym bardziej, że skarżący został pouczony o treści tego ostatniego przepisu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji – zob. k. 18 akt administracyjnych sprawy. Wykazana bezzasadność powyższych zarzutów dowodzi, że Sąd I instancji trafnie zastosował art. 151 p.p.s.a. Tym samym uznać należało, że zarzut naruszenia tego przepisu również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Stosownie zaś do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.