IV SA/Wa 179/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę - Na wniosek inwestora - W. D. - Wójt Gminy M. sporządził projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w O. w gminie M. i przesłał go Staroście [...] w celu uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. uzgodnił, w zakresie ochrony gruntów rolnych, warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie będący inwestorem P. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. W uzasadnieniu podniesiono, że przepisem art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106 poz. 675), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu telekomunikacji", wprowadzono zmianę w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", obowiązującą od dnia 17 lipca 2010 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 53 ust. 5 u. p. z. p. zażalenie na postanowienia organów wydane w trybie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. przysługuje wyłącznie inwestorowi (tu: W. D.). Organ wskazał, że art. 53 ust. 5 u. p. z. p. ma zastosowanie do postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 u. p. z. p. Ponadto zaznaczono, że zgodnie z art. 80 ustawy o wspieraniu telekomunikacji do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji, stąd nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Kolegium podniosło więc, iż od postanowienia Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nie przysługuje P. C. zażalenie, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł P. C. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 53 ust. 5 u. p. z. p. dotyczy wyłącznie inwestycji celu publicznego oraz że pozbawienie możliwości wniesienia zażalenia narusza prawo do sądu gwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), zwanej dalej "konwencją". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u. p. z. p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u. p. z. p. (tzn. decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z wypisu z rejestru gruntów dla działki będącej przedmiotem inwestycji wynika, że jest ona działką rolną. Organem właściwym do uzgodnienia jest w niniejszym przypadku starosta (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Stosownie do art. 53 ust. 5 u. p. z. p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p., dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy art. 53 ust. 5 u. p. z. p. - przyznający uprawnienie wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe tylko inwestorowi - znajduje zastosowanie wyłącznie do uzgodnień w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a taką przedmiotowa inwestycja nie jest, czy też znajduje zastosowanie również do uzgodnień w sprawach o ustalenie lokalizacji decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela podgląd organu odwoławczego, że zachodzi druga z wymienionych wyżej sytuacji. Co prawda w art. 53 ust. 5 u. p. z. p. odsyła tylko do uzgodnień z art. 53 ust. 4 u. p. z. p. dotyczących decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, jednak nie można pominąć regulacji zawartej w art. 64 ust. 1 u. p. z. p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. przepis art. 53 ust. 5 u. p. z. p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu odpowiednie zastosowanie art. 53 ust. 5 u. p. z. p. do decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niedopuszczalnością wniesienia zażalenia przez inne niż inwestor strony postępowania uzgodnieniowego. Nie jest przecież sporne, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u. p. z. p. odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. do decyzji o warunkach zabudowy skutkuje tym, że także tych decyzji dotyczą postępowania uzgodnieniowe wskazane w art. 53 ust. 4 u. p. z. p. Skarżący przecież nie twierdzi, że "odpowiednie" stosowanie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. do decyzji o warunkach zabudowy wyłącza wobec tych decyzji postępowanie uzgdonieniowe. Niezasadne byłoby zatem różnicowanie "odpowiedniości" stosowania art. 53 ust. 4 u. p. z. p. i art. 54 ust. 5 u. p. z. p. wobec decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 80 ustawy o wspieraniu telekomunikacji do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie złożył wniosku, o którym mowa w art. 80 ustawy o wspieraniu telekomunikacji, stąd postępowanie prowadzić należało na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, czyli po zmianie dokonanej ustawą o wspieraniu telekomunikacji. Odnośnie zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 konwencji wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k. p. a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że zobowiązane są one do działania m. in. na podstawie ustaw. Organ nie ma jednak możliwości dokonywania kontroli zgodności z Konstytucją ustaw, gdyż do tego powołany jest z mocy przepisów Konstytucji jedynie Trybunał Konstytucyjny. Skoro uprawnienie do badania zgodności z Konstytucją przepisów ustawy nie przysługuje organom, to nie mogą odmówić stosowania i egzekwowania przepisów ustawy przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o ich niekonstytucyjności. Oznaczałoby to bowiem podważanie obowiązywania porządku prawnego. Sąd zaznacza na marginesie, że art. 53 ust. 5 u. p. z. p. jest przepisem szczególnym wobec art. 106 § 5 k. p. a. Z dniem 17 lipca 2010 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu telekomunikacji) wniesienie zażaleń od postanowień uzgodnieniowych wydanych na podstawie art. 53 ust. 4 u. p. z. p. stało się z woli ustawodawcy wyłączone. Uprawnienia stron do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k. p. a.) nie doznają uszczerbku. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej, chyba że przepisy k. p. a. bądź ustaw szczególnych od zasady tej wprowadzają wyjątki. Natomiast jeżeli chodzi o postanowienia, to na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k. p. a.). W szczególności ustawodawca przewidział zażalenie na postanowienie o zajęciu stanowiska przez organ w postępowaniu uzgodnieniowym (art. 106 § 5 k. p. a.). Ta wyjątkowość zażalenia nie narusza art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji i nie jest niezgodna z art. 6 ust. 1 i art. 13 konwencji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, opubl. OTK-A 2005 nr 3, poz. 20). W wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, opubl. OTK-A 2006 nr 6, poz. 62, Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją skrócenie procedury administracyjnej w zakresie, w jakim ustawa szczególna - ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 721 ze zm.) - wyłącza spod reżimu ustawy ogólnej - u. p. z. p. - sprawy dotyczące lokalizacji dróg. Skoro wydane postanowienie uzgodnieniowe będzie mogło być kwestionowane w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 142 k. p. a.), nie doszło do naruszenia uprawnienia strony do poddania kontroli postanowienia uzgodnieniowego (art. 15 k. p. a. w związku z art. 106 § 5 k. p. a.). Ustawodawca nie odebrał prawa kwestionowania omawianych postanowień, lecz zmodyfikował jedynie procedurę takiego kwestionowania przez wykluczenie prowadzenia postępowania zażaleniowego, a następnie odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego wobec wydanych postanowień. Postanowienie, które nie należy do kategorii postanowień rozstrzygających o istocie sprawy, lecz jest jedynie elementem głównego rozstrzygnięcia, może być kwestionowane w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 142 k. p. a. Organ prawidłowo zatem zastosował art. 53 ust. 5 u. p. z. p., zgodnie z którym uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p. dokonuje się w trybie art. 106 k. p. a. z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że istotnie skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. o uzgodnieniu w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...], położonej przy ul. [...] w O. w gminie M. W konsekwencji kwestionowane skargą postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest zgodne z prawem. Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.