IV SA/Po 215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. T.T. wniosła o przyznanie zasiłku do chwili podjęcia pracy zawodowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. działając z upoważnienia Burmistrza O. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa) art. 106 ust. 1 i 6 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – dolej ustawa o pomocy społecznej) przyznał T.T. pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 150 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1, 2 wyżej cytowanej ustawy o pomocy społecznej może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że w przypadku T.T. kryterium dochodowe aktualnie wynosi 702,00 zł. Wnioskodawczyni mieszka i prowadzi Pani wspólne gospodarstwo domowe z matką, nie pracuje zawodowo ani dorywczo. Od dnia [...] maja 2010 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w N.T. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Otrzymała Kartę Aktywności Zawodowej Bezrobotnego, z której wynika, iż w Zakładach Pracy nie ma wolnych etatów. Strona posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do [...] czerwca 2012 roku z tytułu schorzeń układu oddechowego i krążenia. Matka klientki pobiera własne świadczenie emerytalne w wysokości 1099,25 zł, które jest jedynym dochodem rodziny. Mając na uwadze długotrwałą chorobę wnioskodawczyni oraz trudną sytuację materialną przyznano wnioskodawczyni jednorazowo specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności. W zakreślonym terminie odwołanie od powyższej decyzji wniosła T.T. wskazując m.in., że nie domagała się zasiłku na żywność lecz wnosiła o pomoc materialną w celu poszukiwania pracy oraz na zakup leków. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. T.T. poprosiła o "przyznanie zasiłku do chwili podjęcia pracy zawodowej". Wnioskodawczyni nie wskazała przeznaczenia, rodzaju oraz wysokości wnioskowanego zasiłku. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do art. 39 ust. 2 ww. ustawy zasiłek celowy może być przyznany m.in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Powyższy zasiłek jest zatem świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dokładną ocenę sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawców. Świadczenie to przysługuje przy tym w przypadku nieprzekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Według ustaleń organu I instancji Pani T.T. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, dochód rodziny równy jest kwocie 1099,25 zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe, które dla dwuosobowej rodziny wynosi 720 zł. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem przesłanki warunkującej przyznania zasiłku celowego. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje jednak możliwość przyznania pomocy w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego (art. 41 ustawy) Celem omawianego przepisu jest stworzenie możliwości przyznania zasiłku celowego w sytuacjach, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, ale strona postępowania znajduje się w trudnej sytuacji. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce właśnie taka sytuacja i przyznał T.T. zasiłek celowy specjalny w wysokości 150 zł na zakup żywności. Powyższe podyktowane było długotrwałą chorobą oraz trudną sytuacją materialną. Odnosząc się do kwestii wysokości przyznanego świadczenia, Kolegium wskazało, że na organach pomocy społecznej nie ciąży bezwzględny obowiązek przyznania świadczeń, które zlikwidowałyby w całości trudną sytuację życiową osób wnioskujących o pomoc. Pomoc społeczna nie ma bowiem obowiązku zaspakajania wszystkich zgłaszanych przez swoich podopiecznych potrzeb, tym bardziej, że zasiłki celowe są świadczeniami fakultatywnymi, które mogą, ale nie muszą być przyznane, gdyż stanowią przedmiot uznania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 4 ww. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Chodzi tu zwłaszcza o możliwości finansowe. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem w świetle art. 3 ust. 4 ustawy zasadne. Skargę na powyższą decyzję złożyła T.T. wyrażając negatywną opinię na temat pracy organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej Ppsa) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W myśl bowiem art. 145 § 1 Ppsa sąd uchyla zaskarżaną decyzję wtedy, gdy stwierdzi : a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego , c) inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca winny być uchylone. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Przepisy ustawy nie określają wysokości zasiłku celowego czy też specjalnego zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalania tej wysokości. Podstawą ustalenia wysokości wskazanych wyżej zasiłków są, z jednej strony, sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją uznaniową to należy wskazać, iż w zakresie takich uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Na wstępie należy podnieść, iż składając wniosek o pomoc społeczną skarżąca napisała, że wnosi o " przyznanie zasiłku do chwili podjęcia pracy zawodowej" wskazała także, że " aby poszukiwać pracy.....potrzebne są pieniądze na gazety, telefony i komunikację", a więc skarżąca nie wskazała ani formy pomocy o jaką się ubiega, ani okresu na jaki pomoc ma być jej przyznana. Tymczasem organ I instancji samodzielnie i autorytarnie sprecyzował żądanie wniosku. Z akt sprawy bowiem nie wynika, by organ mimo istnienia wątpliwości wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku. Nie wyjaśniono także żądań skarżącej podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7- 9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Należy także wskazać, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 182/08 (LEX nr 516063) "Organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując państwo wobec obywatela ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m.in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego zadania w szczególności służy wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku, ale także czynności organu wynikające z określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, która to zasada została ustalona w interesie obywatela ". Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Zgodnie z art. 8 ust. 1 o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, - osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, - rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15". Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż zarówno organ I jak i II instancji przyjęły, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z matką, tym samym, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej zasiłku celowego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Zauważyć jednak należy, że skarżąca powyższemu kategorycznie zaprzecza, o czym zresztą pisze pracownik socjalny A.M., a w aktach sprawy barak jakiegokolwiek materiału dowodowego, który mógłby potwierdzać ustalenia organów. Wbrew temu co pisze organ II instancji w odpowiedzi na skargę, fakt wspólnego ponoszenia opłat za dom, nie jest wystarczający do przyjęcia, że wskazane osoby zamieszkujące w jednym domu prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Bowiem mogą one umówić się, że opłaty ponosi jedna z nich, bądź na przykład każda z nich stosownie do powierzchni, bądź korzystania z określonych rzeczy. Wobec ustalenia przez organy, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe uzasadniające przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji przyznał jej pomoc na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże nie wskazały jakie okoliczności stanowiły podstawę do ustalenia wysokości przyznanego zasiłku na kwotę 150 zł. "Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa." (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie 10, 2009 r.). Uchybieniem ponadto w pracy organu odwoławczego było także to, że w pełni oparł się na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy, i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo procesowe i miało to mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.