II SA/Sz 240/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną przez na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "pzp", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. Nr [...], odmawiającą S. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obręb [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. S. Ł. pismem z dnia [...] r. wystąpiła do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, parterowego z poddaszem użytkowym oraz budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym w zabudowie zagrodowej, na działce nr [...], w obrębie [...]. Gospodarstwo rolne wnioskodawczyni obejmuje działki nr [...] i [...] oraz [...]. Na pozostałej części działki [...] strona planuje prowadzenie upraw ekologicznych, natomiast na działkach nr [...] i nr [...] przewiduje uprawę wierzby energetycznej częściowo na sprzedaż, a częściowo na potrzeby własne. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy, w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił S. Ł. ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w celu rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, do której posłużył się m.in. mapą sytuacyjną, obejmującą analizowany obszar działki nr [...] oraz wypisem z ewidencji gruntów i budynków. Wynika z niej, że teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy pzp. Działka nr [...] przylega do działek nr [...], [...], [...], [...], które zgodnie z zapisami z ewidencji gruntów były użytkami rolnymi – nie będącymi drogami wewnętrznymi. W tych warunkach organ odstąpił od badania wniosku o wydanie warunków zabudowy z uwagi na pozostałe wymogi wynikające z art. 61 pzp i orzekł jak w osnowie decyzji. Od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej S. Ł. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołująca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "droga wewnętrzna", a w konsekwencji - błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 pzp i nieprawidłowe dokonanie oceny spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej terenu objętego wnioskiem. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 8 Kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Według odwołującej organ winien oprzeć się na treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w myśl którego drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Według strony organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że dany obiekt nie jest drogą wewnętrzną przez sam fakt braku wyraźnego zamieszczenia w nim pojęcia drogi przebiegającej przez grunt stanowiący użytek rolny, czy też drogi polnej. Praktyka orzecznicza wskazuje, iż dla zakwalifikowania terenu do dróg wewnętrznych, nie jest niezbędne aby teren ten spełniał określone wymogi techniczne czy parametry. Odwołująca wskazuje, że jedna z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], tj. działka o nr [...] zapewnia dojazd do drogi publicznej wielu działkom. Ich właściciele (w tym odwołująca), posiadają w niej swoje udziały. Fakt, iż działka ta jest użytkiem rolnym, nie powinien dyskwalifikować jej jako drogi wewnętrznej. Ponadto o spełnieniu wymogu dostępu do drogi publicznej świadczy to, że organ wydający decyzję o wydzieleniu powyższych działek uznał, że będą miały dostęp do drogi publicznej, zapewne właśnie poprzez drogę, utworzoną z działki nr [...]. W tej sytuacji wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zagospodarowania przestrzennego z powodu braku dostępu do drogi publicznej świadczy o niekonsekwencji tego organu. Naruszenie art. 8 Kpa polegało, w ocenie strony, na nie ustosunkowaniu się przez organ I instancji do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pzp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania S. Ł. i decyzją z dnia [...] r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy z dnia [...]r. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, iż inwestor jest współwłaścicielem działki nr [...] i może bez ograniczeń korzystać z niej w celu dojazdu do drogi publicznej. Istotne jest to, że działka nr [...] nie jest użytkiem drogowym, oznaczonym na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr". Nie została również ustanowiona służebność drogowa. Uznanie, że teren inwestycji w dacie orzekania o warunkach zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 14 pzp jest zatem w ocenie organu odwoławczego, uzasadniony. Za bezpodstawne organ odwoławczy uznał twierdzenie odwołującej, że skoro NSA w jednym z wyroków uznał, iż nie ma przeszkód do uznania za drogę wewnętrzną drogi leśnej, to również za taką drogę można uznać drogę polną. Drogi leśne są wydzielone i znajdują swoje oznakowanie w planie ochrony lasów i na konkretnych mapach dotyczących lasów. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał także zarzut odwołującej, że organ I instancji nie zajął stanowiska, co do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pzp. Brak dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji jest oczywisty i według Kolegium jest to wystarczająca przesłanka do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Wymienione w art. 61 pzp przesłanki muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak jednej z nich powoduje odmowę ustalenia warunków zabudowy. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 pzp wymóg istnienia dostępu do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Ł. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy pzp poprzez przyjęcie, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zarzuciła też organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 Kpa poprzez brak aktywności zmierzającej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nierozpatrzenie przyczyn uzasadniających przyjęcie przez organ I instancji dla tych samych działek istnienia dostępu do drogi publicznej w momencie wydawania decyzji o wydzieleniu działek oraz jego braku przy wydawaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...]. Zdaniem skarżącej, w sprawie zastosowanie miał art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który powinien być interpretowany w kierunku uznania działki nr [...] za drogę wewnętrzną. W obecnym stanie prawnym, mając na względzie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, jedyną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest – w ocenie skarżącej - kwalifikacja przedmiotowej działki jako drogi wewnętrznej. Przemawia za tym odrzucenie przez ustawodawcę takich pojęć jak droga polna, czy też droga przebiegająca przez użytek rolny. Skarżąca, podobnie jak w odwołaniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących, że dla zakwalifikowania terenu do dróg wewnętrznych, nie jest niezbędne, aby teren ten spełniał określone wymogi techniczne. Istotne jest przeznaczenie działki, a nie jej klasyfikacja rolna. Ponadto skarżąca wskazała na fakt wcześniejszego uznania przez Wójta Gminy w decyzji o podziale nieruchomości, że nowo utworzone działki mają dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii w treści zaskarżonej decyzji, co stanowi przejaw braku jakiejkolwiek aktywności mającej na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, jego rozpatrzenie i wydanie decyzji odpowiadającej prawu uwzględniającej interes społeczny i słuszny interes obywateli. S. Ł. uznała, że dla przedmiotowej sprawy nie ma istotniejszego znaczenia stanowisko organu odwoławczego oparte na uzasadnieniu wyroku WSA sygn. akt [...], oraz przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. wskazujące, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr". Wyrok w/w zapadł w innym stanie prawnym. Ratio legis w/w rozporządzenia wskazuje natomiast, iż oznaczanie i wpisywanie nieruchomości do ewidencji ma służyć jedynie ich uporządkowaniu. Odnosząc się do argumentu zaskarżonej decyzji, iż droga wewnętrzna musi być oznakowana, skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych, nazwanie drogi wewnętrznej leży w gestii właścicieli przyległych terenów i nie przesądza o oznakowaniu drogi wewnętrznej, jako jej obligatoryjnym elemencie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę S. Ł. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do wywodów skarżącej odnośnie zastosowania przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, organ odwoławczy uznał je za błędne. Według organu drogą wewnętrzną jest - droga, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów. Droga wewnętrzna ma cechy nadane drodze w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czyli jest budowlą wraz z obiektami inżynierskimi oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno użytkową. Zdaniem Kolegium przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również w brzmieniu obecnie obowiązującym nie daje podstawy do uznania działki nr [...] za drogę wewnętrzną. Pismem z dnia [...] r. udział w niniejszym postępowaniu zgłosił pełnomocnik skarżącej r.pr. P. M. Ustosunkowując się do złożonej przez organ odpowiedzi na skargę z dnia [...] r., pełnomocnik podtrzymał zawarte we wniesionej skardze żądanie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz decyzji ją poprzedzającej oraz wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 145 -151 P.p.s.a). Sąd rozpoznając skargę ocenia zatem, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższych kryteriów doprowadziła do uznania zasadności wniesionej skargi. W szczególności należy przyznać racje twierdzeniom skargi, że organy rozstrzygające błędnie zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej : p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek zbadać czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja, ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo możliwy dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko przyjmujące nie językową lecz funkcjonalną wykładnię zawartego w art. 2 pkt 14 pojęcia "dostępu do drogi publicznej" (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1102/08 opublikowane w LEX nr 552814). Oznacza to, że dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka wskazana w art. 61 ust 1 pkt 2 pzp, organ nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że działka graniczy z drogą publiczną, ewentualnie możliwy jest do niej przejazd przez drogę wewnętrzną, czy też ustanowiono w tym celu służebność drogą, ale winien również uznać za spełnienie ustawowego wyżej wymogu, także sytuację, gdy działka wprawdzie nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale możliwy jest dostęp do niej przez działkę sąsiednią, która umożliwia przejazd i graniczy z drogą publiczną. Należy podkreślić, że ustawodawca nie postawił w art. 61 ust. 1 pkt 2 pzp specjalnego wymogu w kwestii bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, rozumianego w ten sposób, że spełniony jest on wyłącznie, gdy przejazd do drogi publicznej odbywa się przez działkę (działki) oznaczone w ewidencji gruntów jako droga (dr), czyli potencjalnie tylko poprzez drogi publiczne, bądź wewnętrzne. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest także wówczas, gdy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi należy interpretować przy tym jak najszerzej (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1433/09, opublikowany w Lex nr 589444). W praktyce chodzi o potencjalnie każdą możliwość skomunikowania działki wskazanej we wniosku o wydanie warunków zabudowy z drogą publiczną. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem działki posiadającej utwardzoną nawierzchnię, spełniającą odpowiednie parametry techniczne, czy też za pomocą drogi nieutwardzonej, czy też w ogóle za pomocą drogi lub ścieżki (patrz powołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1433/09, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 446/09, opublikowany w LEX nr 573790). Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że działka S. Ł. o nr [...], obręb [...], nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wnioskodawczyni na etapie postępowania administracyjnego sygnalizowała zapewnienie skomunikowania tej działki z drogą publiczną. Dostęp ten zapewniony został już w momencie wydania decyzji podziałowej Starosty z dnia [...]r. dotyczącej działki nr [...], w taki sposób, aby umożliwić nowo utworzonym działkom (w tym o nr [...], stanowiącej własność S.Ł.) dostęp do drogi publicznej poprzez specjalnie w tym celu utworzoną działkę nr [...]. Jak wynika z mapy sytuacyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, działka o nr [...], granicząca z działką nr [...], graniczy również działką o nr [...], oznaczoną symbolem dr. Skarżąca legitymuje się udziałem we współwłasności działki nr [...], zatem - jak słusznie stwierdził pełnomocnik skarżącej - legitymuje się prawem dalej idącym niż określone w art. 2 pkt 14 ustawy pzp ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogowej, którego posiadanie umożliwia w świetle art. 61 ust 1 pkt 2 pzp skuteczne ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskująca nie musi w takiej sytuacji posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego ją do korzystania z tej działki. Nie ma tym samym istotnego znaczenia dla sprawy, czy działka o nr [...] spełniała odpowiednie wymogi techniczne drogi publicznej czy też wewnętrznej. W świetle przedstawionej wyżej interpretacji pojęcia dostępu do drogi publicznej, opartej o treść art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdzić należy, że wnioskująca wykazała w dostateczny sposób spełnienie przesłanki dostępu jej działki do drogi publicznej. Stricte literalna interpretacja pojęcia dostępu do drogi publicznej wskazująca, że dostęp ten może odbywać się tylko poprzez działkę spełniająca wymogi drogi w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych, która przyjęta została w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji, jest - w ocenie Sądu - sprzeczna z normą prawa materialnego wyrażoną, w art. 61 ust. 1 pkt 2 pzp w związku z treścią art. 2 pkt 4 tej ustawy, skutkując koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – P.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 152 powołanej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.