I OSK 936/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 423/09 w sprawie ze skargi H. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia przebiegu granicy działki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 423/09, oddalił skargę H. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia przebiegu granicy działki. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania H. Z. od decyzji Wójta Gminy Milejów z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej przebieg granicy działki położonej w K. nr [...] z działką m.in. nr [...] stanowiącą własność M. i H. małż. Z.. SKO wskazało, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm., zwana dalej "Prawo geodezyjne"). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego). Przedmiotowa decyzja zawiera prawidłowe pouczenie o prawie żądania przekazania sprawy do Sądu. H. Z. w skardze na powyższe postanowienie domagała się uwzględnienia odwołania od "krzywdzącej ją decyzji Wójta Gminy Milejów". Podnosiła ponadto zarzuty co do naruszenia postępowania przed organem I instancji odnośnie doręczenia decyzji o rozgraniczeniu, a także merytoryczne nie zgadzając się z samym postępowaniem rozgraniczeniowym. W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. wskazał, że zgodnie art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego wójt (burmistrz, prezydent miasta), wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, przy czym według ust. 2 tego artykułu wydanie decyzji poprzedza m.in. dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w sposób określony pkt 1 tego przepisu. Regulacja taka wskazuje, że ustalenie granicy (rozgraniczenie) w postępowaniu administracyjnym następuje albo w drodze ugody – mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego), albo też w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę ustalenia w decyzji administracyjnej przebiegu granicy stanowią: albo zgodne oświadczenia stron, a w jego braku, zebrane dowody. Kwestionowanie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), opartej na przepisie art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego, a więc rozstrzygającej merytorycznie o rozgraniczeniu, może nastąpić tylko w trybie przewidzianym art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego, w myśl którego strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Decyzja wójta oparta na przepisie art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego ma z mocy tego przepisu w zw. z ust. 3 charakter decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., tj. takiej od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Decyzja taka załatwia sprawę merytorycznie. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Milejów decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. orzekł o zatwierdzeniu przebiegu granicy działki położonej w K. nr [...] z działką m.in. sąsiednią będącą własnością skarżącej, a zatem decyzja ta oparta była na przepisie art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego. W ocenie Sądu zgodne z prawem (art. 134 K.p.a.) jest stanowisko zaskarżonego postanowienia, że od takiej decyzji odwołanie jest niedopuszczalne. Okoliczność, że łącznie z odwołaniem złożyła skarżąca wniosek o "przywrócenie terminu odwołania od decyzji administracyjnej" nie ma doniosłości prawnej gdyż nie można przywrócić terminu do wniesienia niedopuszczalnego odwołania. H. Z. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej zwana "P.p.s.a."), art. 134 § 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. i art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, dalej zwana "P.u.s.a.") – przez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem z powodu nadmiernego formalizmu w stosowaniu prawa przez zaaprobowanie zaskarżonego postanowienia SKO z dnia 18 czerwca 2009 r. o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a., przy jednoczesnym uznaniu, że złożony przez skarżącą środek zaskarżenia (art. 78 Konstytucji RP) był tylko pro forma odwołaniem od decyzji organu I Instancji w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a., zaś w rzeczywistości był żądaniem przekazania sprawy sądowi powszechnemu w rozumieniu art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego, zaś decyzja Wójta Gminy Milejów ma jednoznacznie charakter decyzji rozgraniczeniowej ... z uwagi tylko na przepis art. 33 Prawa geodezyjnego – powołany w komparycji decyzji, nie bacząc na rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji, a także na wymogi prawne, co do decyzji rozgraniczeniowej, w efekcie czego nie rozpoznano istoty sprawy, nie przekazano sprawy do sądu powszechnego i pozbawiono skarżącą konstytucyjnego prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wójta Gminy Milejów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytania: czy charakter prawny decyzji wójta jest jednoznaczny i dopiero wtedy, dlaczego odwołanie jest niedopuszczalne, czy środek zaskarżenia (art. 78 Konstytucji RP) od ww. decyzji wójta przysługiwał, a jeśli tak, to jak się nazywał, czy zaskarżenie decyzji przysługiwało do sądu powszechnego, czy do sądu administracyjnego, czy błędne nazwanie środka zaskarżenia przez stronę nie wywołuje skutków prawnych, czy termin do zaskarżenia decyzji wójta został zachowany, czy faktycznie strona uchybiła terminowi, co z wnioskiem o przywrócenie terminu? Na te pytania nie ma odpowiedzi albo są one tylko częściowe i to zarówno w uzasadnieniu SKO, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co świadczy o wadliwości. Skarżąca podkreśliła, że aby stosować prawidłowo prawo nie należy podchodzić do sprawy pro forma – nadmiernie formalistyczne, bo prawo ustanowione przez człowieka ma służyć dobru człowieka, bo to przecież prawo jest dla człowieka, a nie człowiek dla prawa... W tym aspekcie należy zwrócić uwagę na konieczność prawidłowego odczytania intencji skarżącej. Z jej pisma wynika expressis verbis, że kwestionuje decyzję Wójta Gminy Milejów z dnia [...] listopada 2008 r., która nie spełnia podstawowych wymogów decyzji o rozgraniczeniu. Przyjmując, że jest to decyzja o rozgraniczeniu, należało prawidłowo odczytać intencję skarżącej, co do środka zaskarżenia i nie traktować go pro forma jako odwołanie, tylko jako żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu w rozumieniu art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego. Skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji zdawał sobie sprawę, że sprawa – przy przyjęciu, że jednoznacznie mamy do czynienia z decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, powinna trafić do sądu powszechnego, co wyraża się w zdaniu: ocena zachowania terminu z art. 33 ust. 3 ustawy należy do sądu powszechnego (por. postanowienie SN z 9 czerwca 1997 r. III CKN 74/97, OSNC 1997, nr 10, poz. 161). W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji nie powinien sprawy rozpatrywać merytorycznie, tylko skargę odrzucić i przekazać środek zaskarżenia do Sądu Rejonowego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przyczyny określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym sprawa mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana w granicach określonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 2 P.p.s.a. (art. 134 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., przez nienależyte sprawowanie kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, z powodu nadmiernego formalizmu w stosowaniu prawa, przez zaaprobowanie zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie sposób się dopatrzyć. Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 P.p.s.a., który wskazuje właściwość rzeczową sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji oraz art. 1 § 1 P.u.s.a., który jest przepisem ustrojowym i wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne, zarzut ten uznać należy za chybiony. Sąd administracyjny mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdy rozpoznając ją zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jak wskazano wyżej, podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego istotne znaczenie ma nie tylko prawidłowe sformułowanie zarzutu kasacyjnego, ale również jego uzasadnienie, z którego musi wynikać dlaczego skarżąca uważa, że gdyby Sąd nie dopuścił się zarzucanych naruszeń to wynik sprawy byłby inny. Dlatego w odniesieniu do skargi kasacyjnej ustawodawca przewidział konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną, a więc ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, która nie spełnia tych wymogów, uniemożliwia sądowi drugiej instancji jej rozpatrzenie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie badał zasadności tej części uzasadnienia skargi, która nie została oparta na rzeczowej argumentacji, lecz formułując szereg pytań. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem udzielanie odpowiedzi na tak postawione pytania. Skoro jednak autor skargi kasacyjnej w końcowym fragmencie jej uzasadnienia sformułował istotę zarzutu tej kasacji twierdząc, że gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał intencje skarżącej co do środka zaskarżenia i nie traktował go pro forma jako odwołanie, tylko jako żądanie przekazania sprawy sądowi powszechnemu, to nie powinien sprawy rozpatrywać merytorycznie, tylko skargę odrzucić i przekazać środek zaskarżenia skarżącego do Sądu rejonowego w Lublinie. W tej sytuacji należało odnieść się do tak sformułowanego uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że w sprawie niniejszej niesporne jest, że Wójt Gminy Milejów w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] zawarł prawidłowe pouczenie co do sposobu i terminu przysługującego środka prawnego od tej decyzji. W pouczeniu tym nie było mowy o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz o prawie złożenia wniosku o przekazanie sprawy sądowi. Jeśli strona uzyskuje pouczenie o treści "strony niezadowolone z ustalenia przebiegu granic mogą żądać w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji przekazania sprawy sądowi – za pośrednictwem tut. urzędu", a więc zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i jeśli po upływie terminu wskazanego w tym pouczeniu składa do samorządowego kolegium odwoławczego (a więc innego niż w pouczeniu) odwołanie, a zatem inny środek prawny niż w pouczeniu oraz z tym odwołaniem składa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, to z pism tych nie wynika żaden sygnał, który stanowiłby podstawę co do intencji strony. Nie miał zatem podstaw organ odwoławczy by zwracać się do strony o sprecyzowanie treści żądania, gdyż była ona konkretna i jasna, jak również do jego załatwienia wbrew woli strony. Z tego płynie zatem wniosek, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, w świetle których należałoby uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrując się wydania zaskarżonego postanowienia w następstwie błędnego odczytania intencji strony naruszył prawo w sposób zarzucony skargą kasacyjną. Wbrew również zarzutowi skargi kasacyjnej nie można dopatrzyć się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienie. Dodatkowo zauważyć należy, że skarżąca we wniesionej skardze do Sądu pierwszej instancji nie podnosiła, że jej intencja było domaganie się – zgodnie z pouczeniem – przekazania sprawy na drogę postępowania sądowego, lecz kwestionowała merytoryczną treść decyzji wójta oraz wyjaśniała przyczyny uchybienia terminu. W konsekwencji należy stwierdzić, ze Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania miedzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 P.p.s.a.