II SA/Kr 236/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K.M., na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. II SA/Kr 236/11 Uzasadnienie wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 roku Postępowanie organu I instancji w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez S.J. przy budynku letniskowym nr [...] , zlokalizowanym na działce nr [...] , zostało wszczęte w związku z pismami K.M. oraz A. i S.S. . W wyniku postępowania dowodowego ustalono, że inwestor S.J. , realizując decyzję Wójta Gminy G. [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. znak: [...], o udzieleniu pozwolenia na budowę - modernizacja i rozbudowa domków letniskowych typu DT-01 o pomieszczenie wielofunkcyjne i werandę, odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu 23 marca 2005 r. inwestor wykonał nałożony obowiązek. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. PINB, z uwagi na utratę ważności pierwszego postanowienia po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, wobec niewydania decyzji z art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, ponownie nakazał S.J. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych i zabezpieczenie terenu robót przed dostępem osób trzecich. W zaistniałej sytuacji organ I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat N. wydał następnie w dniu 7 lipca 2005 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzję znak: [...], którą nałożono na S.J. , właściciela budynku letniskowego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] , obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez A.S./ . Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zważył, że po dokonaniu sprawdzenia prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że skarżona decyzja jest wadliwa, i podlegać winna uchyleniu. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się bowiem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy nakazał inwestorowi S.J. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budynku letniskowym nr [...], zlokalizowanym na działce nr [...] w G. , zabezpieczenie terenu robót przed dostępem osób trzecich, oraz przedstawienie w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opinią o stanie technicznym. W dniu 23 marca 2005 r. inwestor wykonał nałożony obowiązek. Mimo to postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. PINB ponownie nakazał mu wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych stwierdzając, że z uwagi na utratę ważności pierwszego postanowienia zobligowany jest do ponownego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych celem zakończenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji, takie postępowanie organu I instancji jest sprzeczne z brzmieniem powołanych przepisów, oraz z istotą postępowania prowadzonego na ich podstawie. W świetle bowiem utrwalonego orzecznictwa, postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powyższej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r. II OSK 861/2006, LexPolonica nr 1947182). Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 4 ustawy, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Bezskuteczny upływ tego terminu (tzn. niewydanie odpowiedniej decyzji) oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 1999 r. IV SA 1031/97, LEX nr 47293). Ze względu na obowiązującą w polskim systemie prawa zasadę powagi rzeczy osądzonej, nie jest również dopuszczalne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych po utracie ważności poprzedniego, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio. W niniejszej sprawie od daty doręczenia postanowienia z dnia 15 lutego 2005 r. upłynęły dwa miesiące, podczas których organ I instancji nie wydał decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Po upływie tego terminu, postanowienie to utraciło zatem ważność, a zarazem niedopuszczalne było wydanie ponownego postanowienia w tej samej sprawie, jak również skarżonej decyzji. Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1999 r. III RN 2/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, póz. 336). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, MWINB w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2010 roku znak: [...], wniósł K.M. , domagając się ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga mimo swej lakoniczności zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie prawa dostrzeżone przez sąd z urzędu. O ile bowiem rozważania organu II instancji są co do zasady trafne, to w okolicznościach przedmiotowego postępowania administracyjnego są one co najmniej przedwczesne. W toku niniejszego postępowania doszło bowiem do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dokonały bowiem wyczerpująco ustalenia istotnego dla sprawy stanu faktycznego i go należycie nie rozważyły, bezpodstawnie przyjmując – biorąc pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy – że w sprawie znajduje zastosowanie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Jak natomiast wynika z akt sprawy, organy w ogóle nie rozważały zastosowania w sprawie art. 48 prawa budowlanego i w związku z tym nie poczyniły w tym kierunku wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego. Przechodząc do dalszych rozważań przypomnieć należy, że organ I instancji uznał, że przy modernizacji i rozbudowie domku letniskowego należącego do S.J. doszło do istotnych odstępstw, od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, co uzasadnia wszczęcie tzw. postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Podkreślić natomiast należy, że nie w każdej sytuacji kiedy inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, realizowane przez niego niezgodnie z projektem i pozwoleniem roboty budowlane, kwalifikowane winny być jako prowadzone z odstępstwem od projektu i pozwolenia. Dla przykładu i zobrazowania należy wskazać, że jeśli inwestor posiada decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, a buduje budynek wielorodzinny, tzw. blok mieszkalny, to nie jest to budowa obiektu budowlanego realizowana z istotnymi odstępstwami od projektu i pozwolenia, lecz budowa obiektu budowlanego, na którą inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę i do której zastosowanie znajdą postanowienia art. 48 prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy, taka właśnie sytuacja może zachodzić w przedmiotowym wypadku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem dokonanie dokładnych ustaleń w zakresie faktycznie przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych i rozważenie - przy uwzględnieniu treści projektu budowlanego, pozwolenia na budowę oraz powyżej przedstawionych poglądów - czy w przedmiotowym wypadku doszło do modernizacji i rozbudowy obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też do wybudowania – w miejsce dotychczas istniejącego, a rozebranego bez pozwolenia na rozbiórkę – nowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. W przypadku jeśli organ uzna, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 48 prawa budowlanego, winien on ponadto ustalić, czy w dniu 15 lutego 2005 r. roboty budowlane przy domku letniskowym były jeszcze w toku, czy też zostały już zakończone. W przypadku jeśli roboty te były już zakończone, w sprawie nie będzie bowiem znajdował zastosowania art. 50 prawa budowlanego (który jak wynika z jego treści dotyczy robót budowlanych będących w toku), a postępowanie naprawcze będzie mogło być prowadzone wyłącznie na podstawie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego i w związku z tym kwestia wygaśnięcia postanowienia z 15 lutego 2005 r. i nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2005 r. stanie się nieistotna dla możliwości jego przeprowadzenia. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.