II SA/Kr 296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.C. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego A.C. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...].11.2010 r. (Znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 134 i art. 123 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania A.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].03. 2010 r. nr [...], znak: [...], którą nakazano Z.K. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. 1 położonej w O. przy ulicy [...] wykonanego z betonowych gazonów. W uzasadnieniu podniesiono, że : 1. Zgodnie z art. 134 Kpa: "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne ". Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie A.C. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego się w postępowaniu przed organem II instancji. 2. z art. 28 kpa wynika, iż . "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zatem stroną będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne uprawnienia, albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organy administracji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 K.p.a., a następnie pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która musi stanowić podstawę sformułowania uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. 3. przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest legalność ogrodzenia działki ewidencyjnej nr 1 o długości 5,70 m wzniesionego od strony ulicy [...] w O. a składającego się z betonowych gazonów. Na gruncie Prawa budowlanego kwestię te regulują przepisy Prawa Budowlanego z 1994 r. Rozdziału - Budowa i oddanie do użytku obiektów budowlanych (art. 41-60), na podstawie których prowadzone są przed organami nadzoru budowlanego postępowania m.in. w przedmiocie legalności obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 52 Prawa Budowlanego z 1994 r. sformułowane na podstawie przepisów art. 48, 49b, 50a oraz 50 Prawa budowlanego nakazy winny być kierowane do: inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Normą materialnoprawną w oparciu o którą organy nadzoru budowlanego badają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym jest również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania , projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając: (...) poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Definicję pojęcia obszaru oddziaływania obiektu użytego w cytowanym wyżej przepisie zawiera przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez w/w pojęcie należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. 4. Analiza akt sprawy organu l instancji wykazuje, że A.C. , nie jest inwestorem ani właścicielem przedmiotowego ogrodzenia. Jest natomiast współwłaścicielem działki nr 2 sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 1 , Odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem l instancji w sprawie legalności ogrodzenia działki ewidencyjnej nr 1 wzniesionego od strony ulicy [...] w O. oraz nie doręczono mu decyzji kończącej to postępowanie. Natomiast pismem z dnia 23 marca 2010 r. znak: [...] (egzemplarz przesłany do postępowania skargowego znak: [...]. PINB w O. działając na podstawie przepisu art. 9 Kpa zawiadomił Pana A.C. o podjętym przedmiotowej sprawie rozstrzygnięciu. 5. pismem z dnia 6.10.2010 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art.«50 § 1 Kpa, wezwał A.C. o przesłanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentu, z którego wynikałby przysługujący mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie legalności ogrodzenia działki ewid. nr 1 w O. zlokalizowanego od strony ul. [...]. W odpowiedzi na powyższe A.C. stawił się w siedzibie WINB w dniu 15.10.2010 r. i oświadczył do protokołu z przyjęcia wniesionego ustnie podania, skargi lub wniosku, iż: jego działka bezpośrednio graniczy z działką P. K. , na której powstało ogrodzenie. Równocześnie ogrodzenia nie można rozpatrywać w zakresie tylko od ulicy [...] bowiem mimo sprzeciwu Starosty powstało całe ogrodzenie, co więcej zawężające drogę konieczną zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. (...) w treści postanowienia dotyczącego sprzeciwu wobec budowy ogrodzenia nie ma określonej strony wykonywania powyższego ogrodzenia lecz jest określony jego zakaz w związku z ochroną konserwatorską. Stąd uważam, że rozbiórce powinno ulec cale ogrodzenie a nie tylko jego część od ul. [...]". 6. zarówno przesłany przez PINB w O. materiał dowodowy, jak i podniesione przez A.C. argumenty nie pozwalają na przyjęcie, iż odwołującemu się przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania odwoławczego. Zgromadzone w sprawie akta wskazują bowiem, że lokalizacja ogrodzenia którego dotyczyło postępowanie pierwszoinstancyjne (zlokalizowanego od strony ul. [...]) nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki, której współwłaścicielem jest odwołujący się. A.C. można zatem przypisać jedynie interes faktyczny w sprawie legalności ogrodzenia działki nr 1 w O. , wydane bowiem przez organ nadzoru budowlanego w sprawie rozstrzygnięcie nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną odwołującego się. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł A.C. i zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. lekceważy jego prawa, działa ze zwłoką i dopiero interwencja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowała wydanie zaskarżonego postanowienia a działania organu l instancji zmierzają do zalegalizowania samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W sprawie wymagają wyjaśnienia dwie kwestie. Pierwsza to kwestia - czy skarżący - będący bezpośrednim sąsiadem nieruchomości na której wzniesiono sporne ogrodzenie ma atrybut strony w postępowaniu toczącym się na podstawie prawa budowlanego oraz druga w jakiej formie i w oparciu o jaką podstawę prawną winno zapaść orzeczenie organu odwoławczego - w przypadku gdy odwołanie wnosi osoba, której organ ten odmawia atrybutu strony. Zaczynając od kwestii drugiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że odmowa atrybutu strony w postępowaniu odwoławczym następuje w trybie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze opartej na treści art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stanowisko to szczegółowo uzasadnione zostało w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn.akt OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119). W uzasadnieniu tej uchwały odniesiono się też do treści art. 134 kpa -szczegółowo uzasadniając dlaczego forma decyzji umarzającej posterowanie odwoławcze jest prawidłowa. Powyższy pogląd został także zaakceptowany w literaturze ( zob. B.Adamiak i J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 2.Wydanie C.H.Beck - W-wa 1998 str. 648). Odmienny pogląd zaprezentowano w komentarzu do art. 134 kpa - M. Jaśkowskiej , A. Wróbla , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III twierdząc, że stanowiska tego nie można podzielić, bowiem odwołuje się do koncepcji subiektywnej strony, która nie daje się utrzymać na gruncie przepisu art. 28 kpa. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądowym tj. do obowiązku umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa - zaznaczając, że przyjęta forma postanowienia dla rozstrzygnięcia skargi była bez znaczenia bowiem podstawą uwzględnienia skargi może być uchybienie przepisom procesowym, tylko wtedy gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 okr. 1 lit. "c" p.o.p.s.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, istotne znaczenie miała kwestia - czy skarżącemu - można przypisać atrybut strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie organu odwołanie A.C. jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, a to z uwagi na brak przymiotu strony odwołującego się w postępowaniu przed organem II instancji. W ocenie organu "Zgromadzone w sprawie akta wskazują bowiem, że lokalizacja ogrodzenia którego dotyczyło postępowanie pierwszoinstancyjne (zlokalizowanego od strony ul. [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki, której współwłaścicielem jest odwołujący się " i w związku z tym skarżącemu A.C. można zatem przypisać jedynie interes faktyczny w sprawie legalności ogrodzenia działki nr 1 w O. , bowiem decyzja organu l instancji nie wywiera bezpośredniego wpływu na jego sytuację prawną. Pogląd ten jest co najmniej przedwczesny. Nie można podzielić argumentacji zaskarżonego postanowienia, że na aspekt uznania skarżącego za stronę postępowania należy patrzeć przez pryzmat art. 52 Prawa Budowlanego z 1994 r., według którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są obowiązani na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis art. 52 Prawa Budowlanego z 1994 r., wskazuje jedynie do jakich podmiotów kieruje się nakazy wynikające z przytoczonych przepisów i w związku z tym, nie może decydować, że tylko te podmioty są stroną postępowania związanego -najogólniej mówiąc - z samowolą budowlaną. W tego rodzaju sprawach o atrybucie strony decyduje art. 28 kpa. Jeżeli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , stoi na stanowisku, że jedynie materialne przepisy prawa administracyjnego mogą dać prawo podmiotowi do udziału w postępowaniu w charakterze strony - to Sąd w składzie orzekającym tego poglądu nie podziela. Zgodnie z art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Kodeks więc, opiera pojęcie strony na dwóch sprawdzianach, tj. na interesie prawnym i obowiązku prawnym, które to wartości wyznaczone są w normach prawa materialnego. Musi przy tym zachodzić bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny. Status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę przez organ administracyjny lub sąd, ale z przepisów prawa materialnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego ( nie tylko administracyjnego) wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Stroną postępowania jest taki podmiot którego rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej może "dotknąć" w zakresie ograniczenia lub zniesienia przysługującego mu uprawnienia albo zwiększenia rozmiaru dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym obowiązkiem. "Interes prawny" jako warunek uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony może znajdować materialnoprawne uzasadnienie w stosunkach cywilnoprawnych w szczególności tych określanych mianem prawa sąsiedzkiego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość skarżącego bezpośrednio graniczy z nieruchomością na której zrealizowane zostało sporne ogrodzenie. Skarżący zwracał uwagę, że "....mimo sprzeciwu Starosty powstało całe ogrodzenie, co więcej zawężające drogę konieczną zapisaną w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. (...) w treści postanowienia dotyczącego sprzeciwu wobec budowy ogrodzenia nie ma określonej strony wykonywania powyższego ogrodzenia lecz jest określony jego zakaz w związku z ochroną konserwatorską. Stąd uważam, że rozbiórce powinno ulec cale ogrodzenie a nie tylko jego część od ul. [...]". Można więc domniemać - ale w ponownym postępowaniu - trzeba to kategorycznie ustalić, czy wybudowane ogrodzenie nie utrudnia skarżącemu dostępu do jego nieruchomości. W ocenie Sądu interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej będzie miał właściciel sąsiedniej nieruchomości, któremu samowola ogranicza np. prawo wyjazdu czy wjazdu na jego nieruchomość przez ograniczenie widoczności. Faktem jest, że zapadła decyzja dotyczy tylko ogrodzenia od strony ulicy ale z pisma skarżącego z dnia 31.03.2010 r., skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że skarżący był inicjatorem później wszczętego z urzędu postępowania ograniczonego tylko do ogrodzenia od strony ulicy - ale jego żądanie dotyczyło wydania nakazu "rozbiórki ogrodzenia, które zawęża drogę konieczną będącą równocześnie drogą pożarową". Jak się wydaje akta administracyjne przedstawione Sądowi są niekompletne. Podnoszony przez organ argument, że odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem l instancji w sprawie legalności ogrodzenia od strony ulicy [...] w O. oraz, że nie doręczono mu decyzji kończącej to postępowanie nie może przesądzać, o tym, że taka osoba pozbawiona jest prawa wniesienia odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie uzależnia realizacji przez stronę odwołania od udziału jej w postępowaniu przed organem l instancji (ograniczenie formalne) a więc prawo odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 kpa. Na marginesie można zwrócić uwagę, że istotne jest, w jakim terminie podmiot nie biorący udziału w postępowaniu przed organem l instancji, a uznający się za stronę postępowania, może złożyć odwołanie. Nie może budzić wątpliwości, że odwołanie musi być złożone w terminie. W terminie odwołanie zostanie złożone, gdy decyzja nie stała się ostateczną, a więc z reguły będzie to termin gdy, któremuś z podmiotów biorących udział w postępowaniu przed organem l instancji będzie jeszcze służyło prawo odwołania. Nie wyjaśnienie wyżej przytoczonych okoliczności wskazuje, że zapadłe w sprawie postanowienie jest co najmniej przedwczesne i jako takie narusza art. 7, 77 kpa. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.