VII SA/Wa 178/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]. Ww. decyzją PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał B. Z. - inwestorowi rozbiórkę nadbudowanego poddasza wraz z dachem wielospadowym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości D. przy ul. [...], gmina D., w terminie do 30 czerwca 2010 r. W uzasadnieniu PINB wskazał, że podczas oględzin z dnia 6 grudnia 2007 r. ustalił, że zakres rozbudowy ww. budynku polegał na: wykonaniu od strony południowej nawierzchni o wymiarach 1,70 x 4,40 m; zabudowaniu tarasu od strony wschodniej (na poziomie I piętra) i wykonaniu dwóch dodatkowych płyt balkonowych na poziomie I i II piętra. Budynek przed przebudową posiadał płaski stropodach, w wyniku przebudowy wykonano nową konstrukcję dachu (drewniana, pokryta dachówką); utworzono poddasze użytkowe. Ponadto stwierdzono, że na dzień oględzin przebudowa nie została zakończona (brak obróbek blacharskich, rynien, rur spustowych, brak balustrad na balkonach budynek nie jest podłączony do szamba i brakuje wewnętrznej klatki schodowej na poddasze i II piętro). W trakcie postępowania organ ustalił, że ww. rozbudowa prowadzona była w oparciu o decyzję Zarządu Gminy D. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. Z. oraz W. K. pozwolenia na budowę - rozbudowę, modernizację i remont istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w D.. Ostateczną decyzją z dnia 11 marca 2003 r. GINB stwierdził nieważność ww. pozwolenia na budowę, dlatego postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...], PINB wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ocen technicznych w zakresie wykonanych robót budowlanych. PINB ustalił, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego dot. ww. rozbudowy zaginęły akta administracyjne. Z zachowanej w rejestrach PINB wersji komputerowej jego decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 200(3) r. wynika, że przedłożona wówczas ocena, wykonana przez mgr inż. budownictwa lądowego W. K. - rzeczoznawcę budowlanego potwierdziła prawidłowość wykonanych robót budowlanych. Ponadto ustalono, że od czasu wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego B. Z. nie wykonywała żadnych robót budowlanych i zakończyła je na etapie opisanym w protokole z oględzin z dnia 6 grudnia 2007 r. W związku z ww. ustaleniami PINB decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne tylko w zakresie rozbudowy w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że kwestia niezgodności wykonania tej rozbudowy z zatwierdzonym projektem budowlanym zostanie rozpoznana w odrębnym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], WINB uchylił decyzję PINB Nr [...], z uwagi na konieczność wdrożenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego (art. 50-51) oraz nieprecyzyjnie określony przedmiot postępowania. W dniu 1 października 2009 r. PINB przeprowadził ponownie oględziny, ustalając, że inwestor dokonał naruszenia przepisów, tj. zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] września 1998 r. w zakresie wykonania dachu wielospadowego w miejsce wymaganego dwuspadowego. W ocenie PINB elementy budynku i zagospodarowania działki wykonane na podstawie obecnie unieważnionej decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], są niezgodnie z przepisami w zakresie opisanym powyżej oraz nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu organ, wydając decyzję Nr [...], zastosował nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji PINB, w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., wystąpiła B. Z.. Decyzją Nr [...] WINB, na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PINB Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 154 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w tym przepisie, nie należą te nakładające na stronę obowiązek. Osoby będące adresatami takiej decyzji nabywają bowiem prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych. Tym samym są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Ponadto w ocenie WINB decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego w postępowaniu, w którym występują strony o spornych interesach, jakkolwiek niekorzystna dla zobowiązanego jest korzystna dla strony zainteresowanej taką rozbiórką, a więc jest ona dla tej strony decyzją uprawniającą. W tej sprawie Waldemar Kubicki, będący stroną postępowania zwykłego, odnosząc się do przedmiotowego wniosku o uchylenie decyzji PINB Nr [...], w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r. wniósł o utrzymanie w mocy ww. decyzji, co w ocenie organu świadczy, iż jest ona dla niego korzystna i jest decyzją uprawniającą, która nie może zostać uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Ponadto zdaniem WINB przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ musi orzec na jego podstawie w razie stwierdzenia, iż roboty budowlane naruszają prawo i nie jest możliwe przywrócenie ich do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też ww. decyzja PINB jest decyzją związaną, która nie podlega uchyleniu ani zmianie w trybie art. 154 k.p.a. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. Z., utrzymał w mocy decyzję WINB Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie wnioskowanego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej jest uzależnione o spełnienia łącznie dwóch przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. gdy sprawa dotyczy decyzji ostatecznej oraz dotyczy decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Organ odwoławczy mając na względzie stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że decyzja organu stopnia powiatowego nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, bowiem nałożenie obowiązku rozbiórki jest nabyciem prawa. Tym samym tryb określony w art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do decyzji PINB Nr [...]. Dlatego też nie jest możliwe uchylenie w tym trybie ww. decyzji. Ponadto art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji związanych, czyli takich, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, obligujących go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie GINB przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter decyzji związanych. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że przy realizacji obiektu budowlanego lub wykonywaniu robót budowlanych nastąpiło naruszenie prawa i brak jest możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami właściwy organ jest zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Powyższe również uzasadnia brak możliwości uchylenia decyzji PINB Nr [...] w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) poprzez jednostronne i nieuprawnione przyjęcie, iż zakwestionowana decyzja PINB jest decyzją uprawniającą, która nie może zostać uchylona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Teza ta została sformułowana wyłącznie na tej podstawie, że W. K. wniósł o utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki, przy jednoczesnym pominięciu przez organ, że strony faktycznie od kilkunastu lat znajdują się w bardzo poważnym konflikcie rodzinnym, a sam W. K. nie korzysta ze spornej nieruchomości. Ponadto w toczącym się przed Sądem Rejonowym w O. postępowaniem o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości (sygn. akt I Ns 270/10) W. K. zgodził się na spłatę swojego udziału. Zdaniem skarżącej organ przedwcześnie i niezasadnie uznał, że wadliwość wykonanych robót i stwierdzone odstępstwa od pozwolenia są tego rodzaju, że nie jest możliwe przywrócenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy odstępstwa te są tej natury, że w razie uchylenia decyzji o rozbiórce możliwym byłoby skorzystanie z innych instrumentów przewidzianych prawem, a pozwalających na zalegalizowanie przeprowadzonych robót bez faktycznego narażania skarżącej na niczym nieuzasadnioną znaczną szkodę majątkową. Skarżąca wskazała również, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym i poczuciem sprawiedliwości. Prawidłowa i wnikliwa analiza okoliczności, w jakich zapadła kwestionowana decyzja w przedmiocie rozbiórki, zachowania stron wtoku postępowania zwykłego oraz konsekwencji wykonania decyzji o rozbiórce w obecnej sytuacji majątkowej i osobistej skarżącej prowadzi do wniosku, że nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości zapewnienia zgodności rzeczywistego stanu rzeczy z obowiązującym prawem, jak również poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto uczestnik postępowania - W. K. w odpowiedzi na skargę także wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże częściowo z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. W skardze zakwestionowano twierdzenie, iż zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwe wobec decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ, w ocenie organu, decyzja taka jest decyzją uprawniającą, a nadto zarzucono niezbadanie sprawy pod kątem uzasadnionego interesu skarżącej, przejawiającego się w niepełnej ocenie wad decyzji niezgodnej, w ocenie skarżącej, z obowiązującym prawem. Odnosząc się do powyższych zarzutów zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, wyrażony m.in. w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 594/06, LEX nr 315133, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. Z kolei w innym wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1789/07, publikowany ONSAiWSA 2009/6/117 oraz LEX poz. 531830, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., podobnie jak uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zweryfikować decyzję. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (zarówno objęte dyspozycją art. 154 jak i 155 k.p.a.) ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 696). Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. W konsekwencji oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie stwierdzenia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby wszczęcie postępowania wznowieniowego albo postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie są to wady tego rodzaju, organ powinien rozstrzygnąć, czy ze względu na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za tym, by decyzja ostateczna podlegała uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Ocena zaś przesłanki, czy słuszny interes strony polegający na dążeniu do uchylenia decyzji niezgodnej z prawem wymaga oceny, czy decyzja będąca przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest dotknięta wadą prawną, a następnie oceny, czy jest to wada kwalifikowana, czy też jest inna wada. Wyraźnie w tym miejscu podkreślić trzeba, że nie chodzi przy tym o prowadzenie powtórnego postępowania w sprawie już rozstrzygniętej, lecz jedynie o ocenę, czy wada prawna w decyzji występuje i jaki ma ona charakter, gdyż od tego, jak powiedziano wyżej, zależą dalsze działania organu administracji, który ma realizować również obowiązki wynikające z zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., w tym informować stronę w skutkach odpowiedniego sformułowania wniosków procesowych w taki sposób, aby prowadzone postępowanie prowadziło do rezultatu polegającego na zmianie lub usunięciu z obrotu decyzji zawierającej wady. Dopiero zatem ocena wady decyzji, wskazanej przez stronę, lub też dostrzeżonej przez organ, albo takiej, którą organ winien dostrzec w decyzji będącej przedmiotem postępowania toczącego się w trybie art. 154 § 1 k.p.a., oznacza, że organ prawidłowo przeprowadził weryfikację decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. W okolicznościach tej sprawy organy prowadząc postępowanie administracyjne nie dokonały oceny decyzji PINB [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] w kontekście wady, która decyzję tę czyniła wadliwą. Przyczyną dla której wszczęto postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zakończone ww. decyzją było wyeliminowanie decyzją z dnia 11 marca 2003 r. pozwolenia na budowę, tj. decyzji Zarządu Gminy D. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r., w oparciu o które prowadzono roboty budowlane oraz uchylenie przez organ II instancji decyzji PINB umarzającej postępowanie. W kolejnej fazie postępowania i wspominanej decyzji z dnia 3 grudnia 2009 r. organ ocenił, że inwestor dokonał naruszenia przepisów, tj. zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia [...] września 1998 r. w zakresie wykonania dachu wielospadowego w miejsce wymaganego dwuspadowego. W ocenie PINB elementy budynku i zagospodarowania działki wykonane na podstawie obecnie unieważnionej decyzji Zarządu Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1999 r., Nr [...], są niezgodnie z przepisami w zakresie opisanym powyżej oraz nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu organ, wydając decyzję Nr [...], zastosował nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu decyzja nakazująca rozbiórkę dachu i zagospodarowanego poddasza, podająca jako podstawę zastosowania nakazu naruszenie przepisów, tj. zapisów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania narusza prawo, ponieważ decyzji takiej i jej ustaleń będącej indywidualnym aktem administracyjnym, w żadnym przypadku nie można uznać za przepis prawa. Nie wskazano też w uzasadnieniu ww. decyzji jakiegokolwiek przepisu prawa, który dawałby podstawę do zastosowania sankcji rozbiórki części budynku. Te wszystkie okoliczności nie były przedmiotem ocen i wniosków organów wydających decyzje odmowne w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pomimo, że skarżąca powołując się na słuszny interes wskazywała na niepełne przeprowadzenie postępowania w zakresie wad decyzji PINB. Na koniec zauważyć trzeba, że, jak wykazują okoliczności kontrolowanej przez Sąd sprawy, a w szczególności konieczność poczynienia ocen prawidłowości decyzji PINB we wskazanym zakresie, co najmniej przedwcześnie organy oceniły, że decyzja PINB ma charakter związany i w związku z tym przyjęły, że nie ma podstaw do jej zmiany z tego właśnie powodu. Tymczasem ocena wad decyzji PINB w ponowionym postępowaniu może prowadzić do wniosku, iż jest dotknięta ona wadami, które, w zależności od oceny stopnia naruszenia prawa, wymagają podjęcia przez organy administracji działań opisywanych wcześniej, a prowadzących do jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy.