I OSK 1497/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2032/10 w sprawie ze skargi E. T.– W. i A. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2032/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. T.-W. i A. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: E. T.-W. i A. T. wnieśli do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich spadkodawcę Z. T. nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...] oraz ul. [...]. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez Z. T. we Lwowie. Organ ustalił, że właściciel pozostawionego mienia Z. T. w dniu 1 września 1939 r. mieszkał w P. Powołując się na art. 25 Kodeksu cywilnego uznał, że miejscem zamieszkania Z. T. i jego rodziny przynajmniej od 1934 r. był teren Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie Z. T. pracował w P. i tam w lutym 1939 r. urodził się jego syn. Organ uznał zatem, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., zwanej dalej ustawą). E. T.-W. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Wskazała, że jej ojciec nie miał zamiaru pozbywać się własności kamienic we Lwowie, gdzie był zameldowany na stałe i tam było jego centrum życiowe. Natomiast zamieszkiwanie rodziny przed wojną w P. było czasowe, związane wyłącznie z pracą zawodową i dlatego w P. wynajmowane było mieszkanie. W ocenie odwołującej się również losy rodziny w czasie wojny i bezpośrednio po jej zakończeniu wskazują, że zmiana miejsca zamieszkania była następstwem okoliczności związanych z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r., a nie dobrowolnej decyzji rodziny. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jego ocenie nie udowodniono, że Z. T. w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwał na byłym terytorium RP, a materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że jego zamiar stałego pobytu nie koncentrował się we Lwowie. Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku ciężaru dowodowego, a strona przy tym nie przedstawiła wystarczających dowodów świadczących o zamieszkiwaniu byłego właściciela w dniu 1 września 1939 r. we Lwowie. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. E. T.-W. w imieniu własnym i brata A. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając brak odniesienia się przez Ministra Skarbu Państwa do okoliczności podniesionych przez stronę i przedstawionych przez nią dokumentów, a także pominiecie szeregu dokumentów, które potwierdzają fakt zamieszkiwania Z. T. we Lwowie na dzień 1 września 1939 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie sporne pozostaje ustalenie miejsca zamieszkania Z. T. na dzień 1 września 1939 r. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie pozwala na dokonanie przez organy orzekające jednoznacznego ustalenia, że miejscem zamieszkania Z. T. był P. a nie Lwów. O ile można uznać, że materiał dowodowy w sprawie został przez organy w sposób wyczerpujący zebrany, o tyle nie można zgodzić się z oceną, że okoliczność dotycząca miejsca zamieszkania ojca skarżącej w P. na dzień 1 września 1939 r. została udowodniona. Dokonując oceny, czy Z. T. przebywał z zamiarem stałego pobytu we Lwowie czy w Przemyślu, organy orzekające zupełnie pominęły niektóre dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Na okoliczność miejsca zamieszkiwania organ nie wziął pod uwagę jako dowód orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzki Oddział w Krakowie z dnia [...] marca 1946 r., L.dz. [...], w którym stwierdzono, że repatriant Z.T. ostatnio zamieszkiwał we Lwowie, ul. [...]. Istotne dla sprawy jest, że jest to dokument sporządzony bezpośrednio po opuszczeniu przez Z. T. byłego terytorium państwa polskiego i informacje zawarte w tym dokumencie zostały ustalone na podstawie przedłożonych dokumentów i przesłuchanych świadków. Z innego dokumentu, tj. wyciągu ewidencyjnego z dnia [...] grudnia 1934 r. wynika, że miejscem zamieszkania Z. T. był Lwów, ul. [...], natomiast w dokumencie tym P. został wskazany jako miejsce zamieszkania czasowego. W ocenie Sądu, z dokumentu tego jasno wynika, że przebywanie Z. T. w P. miało być czasowe i związane było z wykonywanym zawodem. Wskazany w zeszycie ewidencyjnym z 1959 r. adres zamieszkania do 1939 r. – P., ul. [...] nie przesądza, czy był to pobyt stały, czy czasowy. Podobnie okoliczność urodzenia się syna Z. T. – A. T. w P. nie przesądza tego, że pobyt rodziny w tym mieście miał charakter pobytu stałego. Zdaniem Sądu budzą również zastrzeżenia ustalenia organu, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Z. T. opuścił Lwów dobrowolnie z przyczyn niepozostających w związku z wojną. Losy rodziny po wybuchu II wojny światowej, przedstawione przez skarżącą, zdają się przeczyć, że pozostawienie mienia we Lwowie było dobrowolne, a nie związane z wojną. Mając zatem na uwadze, że nie zostało jednoznacznie przesądzone, że właściciel pozostawionej na kresach nieruchomości nie zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na terenie byłej Rzeczypospolitej Polskiej, to nie można uznać, że nie spełniał jednej z koniecznych przesłanek z art. 2 ust. 1 ustawy warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty. 3. Od powyższego wyroku Minister Skarbu Państwa wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 2 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Ministra Skarbu Państwa, że w sprawie nie została wykazana przesłanka w postaci zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. przez właściciela mienia zabużańskiego na byłym terytorium RP; 2) art. 6 ust. 6 w związku z art. 7 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym w sprawie nie można jednoznacznie uznać, że właściciel pozostawionej nieruchomości nie spełniał jednej z koniecznych przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty; 3) art. 6 ust. 6 w związku z art. 7 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przy wyczerpująco zebranym materiale dowodowym Minister Skarbu Państwa nietrafnie przyjął, iż w sposób jednoznaczny zostało udowodnione zamieszkiwanie w dniu 1 września 1939 r. przez Z. T. – właściciela pozostawionej nieruchomości w P., tj. w miejscowości, która nie spełnia przesłanki byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przez co Wojewoda Małopolski i Minister Skarbu Państwa nietrafnie odmówili następcom prawnym Z. T. potwierdzenia prawa do rekompensaty; - przepisów prawa procesowego, a to: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. T.-W. wniosła o jej oddalenie oraz utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W analizowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania. 5. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, jakie skutki prawne dla analizowanej sprawy wywarło wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12. Wyrokiem tym TK stwierdził, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (prawo do równej ochrony praw majątkowych w związku z zasadą proporcjonalności w ograniczaniu ochrony konstytucyjnych wolności i praw). Jednocześnie Trybunał orzekł, że ww. przepis we wskazanym zakresie utraci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, wyrok TK wszedł w życie w dniu jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 30 października 2012 r. (zob. Dz.U. z 2012 r., poz. 1195). Problem skutków prawnych powyższego wyroku TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, NSA powinien – stosując bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji – uwzględnić wyrok TK, nie będąc związanym granicami skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Norma prawna, której niekonstytucyjność stwierdził TK w wyroku o sygn. akt SK 11/12, była elementem podstawy prawnej zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie. Ponadto przepis, który TK uznał za niekonstytucyjny (w zakresie wskazanym w sentencji), stał się jedną z podstaw kasacyjnych powołanych w skardze kasacyjnej Ministra Skarbu. Dodatkowo należy odnotować, że powyższy wyrok TK został wydany już po wniesieniu skargi kasacyjnej przez Ministra Skarbu, lecz przed terminem rozprawy, której przedmiotem było rozpoznanie tej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast ogłoszenie wyroku TK w Dzienniku Ustaw – a tym samym jego wejście w życie – nastąpiło w dniu rozprawy przed NSA. Termin odroczenia utraty mocy obowiązującej normy zakwestionowanej przez TK upłynie zaś w dniu 30 kwietnia 2014 r., chyba że wcześniej dojdzie do nowelizacji art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się stanowiskiem zajętym w przywołanej wcześniej uchwale NSA o sygn. akt I OPS 9/09, był zobowiązany – z urzędu, niezależnie od podstaw kasacyjnych wskazanych przez Ministra Skarbu i ich uzasadnienia – do dokonania oceny zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem skutków prawnych wyroku TK o sygn. akt SK 11/12. 6. Wskazanym wyżej wyrokiem o sygn. akt SK 11/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że norma prawna, zgodnie z którą uzyskanie prawa do rekompensaty zależało od zamieszkiwania właściciela nieruchomości na byłym terytorium Polski w dniu 1 września 1939 r., jest niezgodna z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasadniczym skutkiem prawnym ogłoszenia tego wyroku było obalenie domniemania zgodności normy o powyższej treści z Konstytucją. Wymieniony skutek nastąpił w dniu ogłoszenia wyroku TK – niezależnie od tego, że w pkt II sentencji Trybunał zawarł tzw. klauzulę odraczającą utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy (por. wyrok TK z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05). W konsekwencji – niezależnie od tego, że TK odroczył utratę mocy art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (w zakresie wskazanym w sentencji wyroku) – norma wyrażona w tym przepisie, uwarunkowująca przyznanie rekompensaty od zamieszkiwania na terytorium RP w dniu 1 września 1939 r., jest pozbawiona domniemania konstytucyjności. Okoliczność tę powinny uwzględnić w swojej działalności organy władzy publicznej stosujące prawo, w tym sądy administracyjne i organy administracji publicznej. Obowiązek taki wynika z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, zawartej w art. 8 ust. 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że jeżeli TK stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej i jednocześnie, działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczył utratę jej mocy obowiązującej, to sądy administracyjne – w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – mają kompetencję do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa. Dotyczy to również sytuacji, gdy przedmiotem kontroli TK był przepis ustawy. Określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej normy uznanej za niekonstytucyjną nie modyfikuje bowiem podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności takiej normy. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu prawnego, natomiast nie odnosi się do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli TK. Ten ostatni skutek następuje zaś – jak już powiedziano – w dniu ogłoszenia orzeczenia Trybunału. W takiej sytuacji po stronie sądów istnieje obowiązek dokonania oceny, na tle okoliczności konkretnej sprawy, czy konieczność ochrony wartości konstytucyjnych (w szczególności zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a także wolności lub praw człowieka i obywatela) przemawia za zastosowaniem, czy też za odmową zastosowania w danej sprawie przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone. 7. Należy nadmienić, że w świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją RP przepisu, który był podstawą prawną (elementem podstawy prawnej) decyzji administracyjnej wydanej po wejściu w życie ustawy zasadniczej, umożliwia wzruszenie takiej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją. W takiej sytuacji uzasadnione jest odstąpienie od reguły ogólnej międzyczasowego prawa administracyjnego, tj. zasady tempus regit actum, która stanowi, że legalność decyzji administracyjnej powinna być badana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia TK uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji – mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji. 8. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty E. T.-W. i A. T., nie ma zastosowania art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie rekompensaty od zamieszkiwania na byłym terytorium RP w dniu 1 września 1939 r. Dla ustalenia, czy stronom przysługuje prawo do rekompensaty jest zatem bez znaczenia, gdzie zamieszkiwał właściciel nieruchomości w chwili wybuchu II wojny światowej. Wniosek o przyznanie E. T.-W. i A. T. prawa do rekompensaty powinien być rozpoznany ponownie, z pominięciem normy uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem TK o sygn. akt SK 11/12. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze to, że w sentencji wyroku o sygn. akt SK 11/12 Trybunał zamieścił klauzulę odraczającą. NSA stoi natomiast na stanowisku, że w badanej sprawie nie istnieją istotne powody, dla których zachodziłaby konieczność zastosowania w badanej sprawie niekonstytucyjnej normy, wynikającej z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty. Należy odnotować, że jakkolwiek wyrok TK, o którym mowa, nie ma mocy wstecznej, to płynie z niego wniosek, iż norma o treści wskazanej w sentencji tego wyroku była już od momentu jej wejścia w życie niezgodna z prawem do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). W konsekwencji, stosowanie tej normy w sprawach indywidualnych prowadziło – od samego początku jej obowiązywania – do wydawania decyzji naruszających Konstytucję. Zasadności takiego wniosku w żadnym razie nie przekreśla to, że Trybunał stwierdził niekonstytucyjność normy po kilku latach jej obowiązywania i ponadto zdecydował się na skorzystanie z kompetencji do oznaczenia innego terminu utraty jej mocy prawnej. Wydaje się bowiem oczywiste, że niezgodność przepisu z Konstytucją – skutkująca wydawaniem na podstawie takiego przepisu niekonstytucyjnych aktów indywidualnych (np. decyzji administracyjnych) – jest pewnym stanem obiektywnym, istniejącym od chwili wejścia w życie przepisu lub, gdy chodzi o przepisy wydane przed 17 października 1997 r. – od chwili wejścia w życie Konstytucji. Z tej perspektywy nie powinno więc budzić wątpliwości, że decyzje, którymi odmówiono E. T.-W. i A. T. prawa do rekompensaty, już w chwili ich wydania naruszały prawa podmiotowe tych osób, wynikające z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na prawdziwość tego stwierdzenia nie ma wpływu fakt, że przepis, który doprowadził do naruszenia praw ww. osób w ich indywidualnej sprawie, nie utracił mocy obowiązującej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wartości konstytucyjnych, których ochrona uzasadniałaby konieczność zastosowania w sprawie skarżących przepisu ustawowego naruszającego ich prawa podmiotowe. 9. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że – mimo tego, iż w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie zastosował art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, który został oceniony przez TK jako niezgodny z Konstytucją – treść rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku, niezależnie od jego uzasadnienia, odpowiada prawu. Uchylenie zaskarżonych decyzji, odmawiających przyznania prawa do rekompensaty, prowadzące do konieczności ponownego rozpoznania sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty, jest bowiem uzasadnione w świetle nowych okoliczności, jakie powstały na skutek wydania przez TK wyroku o sygn. akt SK 11/12. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zainicjowanej wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty organy administracji powinny przyjąć, że norma wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie wymaga, aby właściciel nieruchomości zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP. Skoro, jak powiedziano, ogłoszenie wyroku TK o sygn. akt SK 11/12 uzasadnia konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji – co oznacza, że zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, niezależnie od treści jego uzasadnienia, odpowiada prawu – to zbędne stało się badanie zasadności podstaw kasacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa. 10. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.