II GSK 1961/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sportu i Turystyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2607/10 w sprawie ze skargi P. Z. R. S. w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od P. Z. R. S. w W. na rzecz Ministra Sportu i Turystyki kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2607/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. Z. R. S. z siedzibą w [...] i uchylił decyzję Ministra Sportu i Turystyki (dalej zwanego również "Ministrem") z dnia [...] października 2010 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r., nr [...], którą cofnięto zgodę na utworzenie P. Z. R. S., jako polskiego związku sportowego. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od Ministra na rzecz skarżącego 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Sportu i Turystyki. Organ ten stwierdził w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w P. Z. R. S., że Związek ten nie jest członkiem międzynarodowej organizacji sportowej. Na wezwanie organu Związek w piśmie z dnia 23 maja 2010 r. poinformował bowiem, że jak dotąd nie powstała międzynarodowa organizacja sportowa, która skupiałaby krajowe stowarzyszenia zainteresowane [...] z co najmniej 40 państw i 3 kontynentów. Z uwagi na to Minister Sportu i Turystyki cofnął zgodę na utworzenie P. Z. R. S. jako polskiego związku sportowego, wskazując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 8 i art. 77 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.). Minister wskazał, że Związek miał 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o sporcie kwalifikowanym na dostosowanie swojej działalności do wymogów tego aktu prawnego, w tym także wskazanych w art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy, tj. przesłanki przynależności do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, zrzeszającej krajowe organizacje sportowe co najmniej z 40 państw i co najmniej z 3 kontynentów. Zdaniem organu administracji, w takiej sytuacji Minister mógł skorzystać z uprawnienia nadzorczego określonego w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, przewidującego cofnięcie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, jeżeli utracił on przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu. Sąd pierwszej instancji uznał, że przy wydawaniu wskazanych wyżej decyzji Minister Sportu i Turystyki naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje podlegały zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji prawidłowo ustalił treść normy prawnej zawartej w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym, ale błędnie zastosował sankcję przewidzianą w tym przepisie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Wspomniana sankcja polega na cofnięciu zgody na utworzenie polskiego związku sportowego w przypadku utraty przez taki związek przynależności do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, o której mowa w art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o sporcie kwalifikowanym, a więc organizacji zrzeszającej krajowe organizacje sportowe co najmniej z 40 państw i co najmniej z 3 kontynentów. Z zawartego w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy zwrotu "polski związek sportowy utracił przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej" wynika, że polski związek sportowy przestał być członkiem organizacji międzynarodowej, a zatem wcześniej do niej przynależał i utracił ową przynależność. Tymczasem skarżący P. Z. R. S. do takiej organizacji międzynarodowej (spełniającej przesłanki z art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o sporcie kwalifikowanym) nie należał, bowiem - jak sam skarżący przyznał w piśmie z dnia 23 maja 2010 r. - taka organizacja nie powstała. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie mógł zatem utracić przynależności do międzynarodowej organizacji sportowej, gdyż taka nie istnieje i nie istniała w dacie wejścia do obrotu prawnego ustawy o sporcie kwalifikowanym. Z uwagi na brak organizacji międzynarodowej spełniającej przesłanki art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o sporcie kwalifikowanym (zrzeszającej krajowe organizacje [...]) - skarżący związek sportowy nie mógł również, zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym, dostosować swojej działalności do przepisów tej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wprawdzie art. 77 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym przewiduje, że polskie związki sportowe, które powstały przed wejściem w życie tej ustawy zobowiązane były dostosować swoją działalność, w tym statuty i regulaminy wewnętrzne, do wymogów ustawy nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, jednakże ustawodawca nie przewidział z tytułu ewentualnego braku dostosowania żadnej wyraźnej sankcji. Zdaniem Sądu, nie można zrównywać sytuacji związku sportowego, który uzyskał swój status na podstawie ustawy o sporcie kwalifikowanym, a później zaistniały przesłanki powodujące, że status ten utracił, z pozycją związku sportowego funkcjonującego przed wejściem w życie tej ustawy, którego działanie z jednej strony zostało usankcjonowane przez art. 77 ust. 2, z drugiej zaś strony uwarunkowane spełnieniem wymogów z art. 77 ust. 3, jednakże do funkcjonowania, którego przed wejściem w życie ustawy o sporcie kwalifikowanym nie była wymagana przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, określonej w art. 8 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy Minister Sportu i Turystyki nie mógł orzec o cofnięciu zgody na utworzenie P. Z. R. S., jako polskiego związku sportowego, powołując się na art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Minister Sportu i Turystyki. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości, co najmniej dwukrotności stawki minimalnej. Organ administracji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 77 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 8 i art. 12 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do nieprawidłowego przyjęcia, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy Minister niepoprawnie zastosował art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym względem skarżącego, 2. na wypadek uznania przez NSA, że pierwsza podstawa skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sprowadzające się do błędnego przyjęcia, że nieprawidłowe uczynienie przez Ministra art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym podstawą prawną decyzji obu instancji miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu organ administracji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że przy interpretacji ar. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym Sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył się jedynie do językowej metody wykładni, zamiast skorzystać także z wykładni systemowej i celowościowej. Działający przed wejściem w życie ustawy o sporcie kwalifikowanym skarżący związek sportowy stał się – na podstawie art. 77 ust. 2 tej ustawy – związkiem sportowym w rozumieniu art. 7 ust. 1 tego aktu prawnego. Tym samym związek ten został adresatem wszystkich obowiązków, które ustawodawca przewidział dla tego rodzaju organizacji, w tym obowiązku z art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Jedyna różnica w porównaniu ze związkami utworzonymi już na podstawie przepisów wspomnianej ustawy sprowadzała się do odsunięcia w czasie – na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym – zaktualizowania się wspomnianych obowiązków wobec tych organizacji, które działały na podstawie wcześniejszych przepisów. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie polskich związków sportowych funkcjonujących przed wejściem w życie ustawy o sporcie kwalifikowanym odmiennym reżimem prawnym aniżeli ten, który znajduje zastosowanie do związków utworzonych później, to znalazłoby to wyraźne odzwierciedlenie w ustawie. Konsekwencją błędnej wykładni dokonanej przez WSA jest również nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej polskich związków sportowych (zdeterminowanej chwilą ich utworzenia) w stopniu naruszającym wręcz zasadę równości wobec prawa. Ponadto taki związek sportowy nie mógłby wypełniać obowiązku wynikającego z art. 12 ustawy o sporcie kwalifikowanym, polegającego na reprezentowaniu danej dyscypliny sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych oraz organizowaniu udziału w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym. Skoro organ sprawujący nadzór nad polskim związkiem sportowym może cofnąć zgodę na jego utworzenie, jeżeli utracił on przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, to tym bardziej może to uczynić, gdy nie ma możliwości takiej przynależności z powodu nieistnienia samej organizacji międzynarodowej – i to bez względu na chwilę utworzenia danego polskiego związku sportowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. Z. R. S. wniósł o oddalenie środka odwoławczego Ministra oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2013 r. organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, a nadto rozszerzył dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uzasadniony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 77 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 8 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się wyłącznie do rozważań dotyczących znaczenia wykładni językowej w procesie interpretacji przepisów prawa administracyjnego i jej pierwszeństwa w stosunku do innych rodzajów wykładni, pomijając całkowicie systemowy i celowościowy kontekst art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy organ sprawujący nadzór może cofnąć zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego, jeżeli polski związek sportowy utracił przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienie zwrotu "utracił przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej" zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji daje się obronić wyłącznie przy uwzględnieniu literalnej jego wykładni, upada jednakże, jeżeli weźmie się pod uwagę kontekst systemowy i celowościowy tej normy prawnej, tj. treść art. 1 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 8, art. 12 ust. 1, 26 ust. 1, art. 77 ust. 2 i 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Nie powinno budzić wątpliwości, że brzmienie pojedynczego przepisu ustalone w oparciu o językową jego wykładnię nie przesądza jeszcze, iż zawsze jest to znaczenie takie, jakie w istocie nadaje mu prawodawca. Dopiero analiza przepisu w łączności z jego otoczeniem prawnym pozwala ustalić jego rzeczywiste znaczenie, żaden bowiem akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można doszukać się w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04, ONSAiWA 2004, nr 1, poz. 1). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym stanowi, że ustawa określa zasady prowadzenia działalności w zakresie sportu kwalifikowanego, zasady uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym, a także zadania organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w zakresie organizacji uprawniania sportu kwalifikowanego i współzawodnictwa sportowego. Ust. 2 art. 2 stawia wymóg, że uprawnianie sportu kwalifikowanego odbywa się zgodnie z przepisami ustawy, postanowieniami statutów i regulaminów związków sportowych, polskich związków sportowych oraz międzynarodowych organizacji sportowych. Art. 7 ust. 1 ustawy wskazuje, że polskim związkiem sportowym jest związek sportowy, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, o zasięgu ogólnokrajowym, utworzony po uzyskaniu zgodny ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu. Koniecznym wymogiem udzielenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego pod rządami przepisów omawianej ustawy, stosownie do postanowień art. 8 ust. 2 pkt 8, była przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, zrzeszającej krajowe organizacje sportowe, co najmniej z 40 państw i co najmniej z 3 kontynentów, albo pisemne przyrzeczenie takiej międzynarodowej organizacji sportowej uzyskania przynależności do niej po utworzeniu polskiego związku sportowego. Z zestawienia obowiązków (zadań) polskich związków sportowych, zawartego w art. 12 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednoznacznie wynika, że podmioty te są powołane m.in. do podejmowania działań związanych ze współzawodnictwem sportowym w danej dziedzinie na arenie międzynarodowej. Oznacza to, że jednym z podstawowych celów działalności polskiego związku sportowego jest przynależność i działanie w organizacji międzynarodowej wymienionej w art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy. Prawodawca w art. 26 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym nadał status polskiego związku sportowego ogólnokrajowym stowarzyszeniom działającym w zakresie wędkarstwa sportowego, sportów lotniczych, modelarstwa kołowego i pływającego, przy czym na mocy art. 26 ust. 2 wprost wyłączył, w stosunku do ww. podmiotów, zastosowanie art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 9 tej ustawy. Taka regulacja oznacza, że obowiązek przynależności do międzynarodowej organizacji sportowej nie jest wyłączony w odniesieniu do innych polskich związków sportowych. Jednocześnie ustawa o sporcie kwalifikowanym w przepisach przejściowych, tj. art. 77 ust. 2 stanowi, że związki sportowe i polskie związki sportowe działające w dniu wejścia w życie ustawy stają się odpowiednio związkami sportowymi i polskimi związkami sportowymi w rozumieniu ustawy. Natomiast ust. 3 tego artykułu przewidywał, że związki sportowe i polskie związki sportowe, o których mowa w ust. 2, dostosują swoją działalność, w tym statuty i regulaminy wewnętrzne, do wymogów ustawy nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że P. Z. R. S. w [...], stając się polskim związkiem sportowym "w rozumieniu ustawy", został adresatem wszystkich obowiązków, które ustawodawca przewidział dla tego rodzaju organizacji, w tym obowiązku z art. 8 ust. 2 pkt 8. Jedyna różnica w porównaniu ze związkami utworzonymi na gruncie przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym sprowadzała się do przesunięcia w czasie na okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dostosowania tych obowiązków przez organizacje, które działały na podstawie wcześniejszych przepisów. Oznacza to, że przepisy ustawy nie zróżnicowały sytuacji prawnej polskich związków sportowych w zależności od chwili ich utworzenia. Wręcz przeciwnie, ustawa - poprzez wprowadzenie ww. przepisów przejściowych - poddała polskie związki sportowe utworzone po wejściu w życie ustawy i przed jej wejściem w życie takiemu samemu reżimowi prawnemu. Podmiot, który uzyskał status polskiego związku sportowego na podstawie przepisów przejściowych – art. 77 ust. 2 – zobligowany był dostosować swoją działalność do wymogów nowej ustawy, co w konsekwencji prowadzi do uprawnionego wniosku, że w przypadku braku realizacji obowiązków przewidzianych w ustawie, organ sprawujący nadzór może cofnąć zgodę na utworzenie tego podmiotu, stosownie do postanowień art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jak trafnie wskazał skarżący organ, kierując się regułą inferencyjną a minori ad maius, należy przyjąć, że skoro organ sprawujący nadzór nad polskim związkiem sportowym może cofnąć zgodę na jego utworzenie, jeżeli utracił on przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, to tym bardziej może to uczynić, gdy nie ma możliwości takiej przynależności z powodu nieistnienia takiej organizacji, bez względu na chwilę utworzenia danego związku sportowego. Również aspekt wykładni celowościowej prowadzi do takiego samego wniosku. Brak członkostwa polskiego związku sportowego w międzynarodowej organizacji sportowej w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy pozbawia ten związek racji jego dalszego funkcjonowania jako organizacji o takim statusie. Na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 8 i art. 12 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy członkostwo polskiego związku sportowego w międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscyplin spotu stanowi bowiem obligatoryjny warunek jego utworzenia i realizacji obowiązków przewidzianych ustawą o sporcie kwalifikowanym. Jeżeli zatem podmiot nie może realizować zadań przewidzianych ustawą dla polskich związków sportowych, to formą jego dalszego działania jest status związku sportowego. Zarówno wykładnia systemowa i celowościowa wskazują, iż taką rolę spełnia środek nadzoru przewidziany w art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego (tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 2 pkt 2 i art. 77 ust. 2 i 3 w związku z art. 8 ust. 2 pkt 8 i art. 12 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym) pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi. Dokonana wyżej wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie przemawiała również za oceną, że skarga P. Z. R. S. jest niezasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a oraz art. 151, a także na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.