II SAB/Bk 14/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Rady Miejskiej w W. w przedmiocie niepodjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy oddala skargę B. L. wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność Rady Miejskiej w W. polegającą na niepodjęciu uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy. Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 13.07.2010 r. B. L. wystąpiła do Rady Miejskiej w W. o nadanie nazwy ulicy. W owym piśmie sprecyzowała między innymi, że wnosi o "nadanie (zmianę) z dotychczasowej nazwy ul. P., drogi wewnętrznej na nazwę: ul. Z.". Wniosek uzasadniła tym, że istnieje potrzeba wydzielenia nowej ulicy do nowobudowanych budynków jednorodzinnych i potrzeba nadania czytelnej oraz jednoznacznej numeracji. Do wniosku dołączyła kopię mapy ewidencji gruntów z zaznaczonym, kolorem czerwonym, przebiegiem proponowanej ulicy. W odpowiedzi Burmistrz W., pismem z dnia 11.08.2010 r., poinformował zainteresowaną, że nadanie nazwy ulicy na działce o numerze a, w obrębie W., będzie możliwe po spełnieniu warunków jakim ma, zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, odpowiadać droga. Wyjaśniono, że według powołanego przepisu droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. W wyniku przeprowadzonej w dniu 11.08.2010 r. wizji lokalnej stwierdzono, iż przedmiotowy teren nie odpowiada tym warunkom, jak również nie jest wydzielony liniami granicznymi. Pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r., powołując się na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, B. L. wezwała Burmistrza W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na: nieprzedłożeniu Radzie Miejskiej w W. wniosku o nadanie nazwy ulicy; naruszeniu praw skarżącej poprzez niepodjęcie czynności prawnych i faktycznych prowadzących do nadania nazwy ulicy. Burmistrz W. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 18.08.2010 r., podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 11.08.2010 r. Pismem z dnia 02.09.2010 r. Skarżąca wystąpiła do Wojewody P. ze skargą na Burmistrza W. W/w pismo zostało przesłane przez Wojewodę Radzie Miejskiej w W. w celu rozpatrzenia i załatwienia zgodnie z właściwością. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Rada Miejska w W. uznała bezzasadność skargi B. L. na działalność Burmistrza W. Pismem z dnia 11.10.2010 r. B. L. wezwała Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu czynności, które doprowadziłyby do nadania nazwy ulicy. Jako podstawę prawną wezwania wskazała art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W motywach wezwania przytoczyła szereg tez z uchwały z dnia 11.04.2005 r. NSA, sygn. akt II OPS 2/05. Ponadto wskazała, że przepis art. 4 ustawy o drogach publicznych nie wprowadza wymogu "wydzielenia geodezyjnego" ulicy, co sugeruje Rada Miejska w swojej uchwale. Ponadto podniosła, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie jakoby ulica była niedostępna i nieprzejezdna. Ponadto jej dostępność i przejezdność jest nie mniejsza niż dostępność i przejezdność innych ulic położonych na terenie W., jak na przykład ulicy A. W piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. zatytułowanym "Skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W.", Skarżąca wniosła o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w W. dotyczącej skargi na działalność Burmistrza W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W motywach skargi Skarżąca powtórzyła argumentację wyrażoną w piśmie z dnia 11.10.2010 r., skierowanym do Rady Miejskiej w W. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że aby za drogę można było uznać pas terenu służący prowadzeniu ruchu, to winien on być wydzielony "liniami granicznymi". Z dołączonej kopii nie wynikają ani granice wnioskowanej ulicy (drogi) ani też użytkowanie tego gruntu jako drogi. W tych okolicznościach wskazana część działki nr a nie może być uznana za drogę wewnętrzną, co tym samym wyklucza kompetencje Rady do podjęcia uchwały w sprawie nadania jej nazwy. Na rozprawie przed tut. Sądem, w dniu 03.03.2011 r., pełnomocnicy Skarżącej sprecyzowali, że przedmiotem skargi jest niepodjęcie uchwały przez Radę Miejską w W. o nadaniu nazwy ulicy na działce o numerze a. Poinformowali, że na działce a jest już zrealizowany jeden budynek mieszkalny wraz z ogrodzeniem od strony wewnętrznej. Zdaniem Pełnomocnika nienadanie nazwy ulicy powoduje straty finansowe, ponieważ potencjalni inwestorzy nie chcą kupować działek nieprzyporządkowanych konkretnej ulicy. Pełnomocnik Skarżącej złożył do akt sądowych uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty B. z [...].08.2006 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę na działce o numerze a w W. (karta 36 akt sądowych), wniosek z 06.11.2009 r. (karta 37 akt sądowych), postanowienie Burmistrza W. z [...].11.2009 r. (karta 38 akt sądowych), kopię mapy z projektem podziału nieruchomości nr a (karta 39), uwierzytelnioną kopię decyzji Burmistrza W. z [...].08.2010 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki numer a – na działki o numerach: b i pow. 0,1419 ha oraz c i powierzchni 1,7301 ha (karta 40 akt sądowych). W związku ze sprecyzowaniem zarzutów skargi przez pełnomocników skarżącej na rozprawie, pismem z dnia 14 marca 2010 r., Rada Miejska udzieliła odpowiedzi na skargę, wskazując że działka o numerze a już nie istnieje i nie można uznać za ulicę wnioskowanej części działki Nr c z wrysowanym przez skarżącą jej przebiegiem, gdyż drogą jest pas terenu wydzielony "liniami granicznymi". Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 14.04.2011 r. pełnomocnik skarżącej doprecyzował żądanie skargi poprzez zobowiązanie organu do nadania nazwy ulicy, która będzie przebiegała po działce c od ulicy P. Ponadto wyjaśnił, że na działce b jest już wybudowany budynek mieszkalny, natomiast na pozostałym obszarze obiektów budowlanych nie ma, ale inwestor posiada pozwolenie na budowę. Sąd dopuścił dowód z akt [...] na okoliczność urządzenia i zagospodarowania działki a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wymaga wyjaśnienia kwestia dopuszczalności skargi w rozpoznawanej sprawie. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. W związku z powyższym niedopuszczalna jest skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z kolei według art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym z dniem 4 września 2010 r., podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W świetle tak zredagowanych przepisów w zakresie nadania nazwy ulicy należało uznać, że skarga jest dopuszczalna, gdyż ustawa nakłada obowiązek nadania nazwy ulicy również drodze wewnętrznej. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym składa się z dwóch elementów: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżany akt lub - jak w analizowanym tu przypadku - przez zaniechanie wydania aktu. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, lub - gdy stosujemy to unormowanie odpowiednio do analizowanej tu sytuacji – niewydaniem uchwały. Zwrot: "zostały naruszone" oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej. Obowiązkiem sądu jest zatem odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Zatem rozpoznając sprawę sąd nie bazuje jedynie na twierdzeniach skargi ale ma również obowiązek ustalić z urzędu czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Sąd administracyjny prowadzi swoją kontrolę na podstawie kryterium zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Poszukiwanie obiektywnie istniejącego interesu prawnego skarżącej i naruszenia tego interesu w niniejszej sprawie należy zacząć od stwierdzenia, że interes prawny powinien się wywodzić z normy prawa materialnego, przy czym może to być zarówno norma prawa administracyjnego, jak i norma prawa cywilnego. Odnośnie zagadnienia nadania nazwy ulicy uchwała o nadaniu nazwy ulicy niewątpliwie kreuje różne obowiązki po stronie organów administracji publicznej, jak i osób trzecich, w tym mieszkańców nowo nazwanej ulicy czy właścicieli nieruchomości położonych przy pasie gruntu, któremu nadano nazwę ulicy. W rozpoznawanej sprawie chodzi o sytuacją odwrotną, zaniechanie podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy -pomimo, jak twierdzi skarżąca - istnienia obowiązku podjęcia takiej uchwały. Zatem żeby uznać skuteczność skargi na bezczynność należało ustalić istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego i fakt jego naruszenia ową bezczynnością. Należało więc ustalić, że skarżąca ma roszczenie publicznoprawne o podjęcie uchwały nadającej nazwę ulicy, a w konsekwencji interes prawny w podjęciu takiej uchwały. Natomiast niezrealizowanie tego roszczenia czyli niepodjęcie uchwały o nadaniu nazwy ulicy powoduje ograniczenie prawa skarżącej, a więc naruszenie jej interesu prawnego. Konkludując tę część rozważań w sprawie należało ustalić w jakich sytuacjach prawnie relewantnych na organie stanowiącym gminy ciąży obowiązek podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy drodze wewnętrznej i w konsekwencji ustalenie czy taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaistniał prawny obowiązek podjęcia takiej uchwały, ustalenie czy niepodjęcie uchwały spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącej. W tym miejscu należy podkreślić, iż nie zawsze istnienie obowiązku podjęcia określonych działań bądź czynności prawnych przez organ administracji publicznej, kreuje po stronie określonych podmiotów publiczne prawo podmiotowe. Innymi słowy, nie zawsze z obowiązkiem podjęcia uchwały koreluje uprawnienie osób trzecich. Według powołanego już art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto według powołanego już art. 8 ust. 1 i ust. 1a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym z dniem 4 września 2010 r., drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Sąd ustalił, że Skarżąca jest właścicielką działek, na które posiada pozwolenie na budowę domów jednorodzinnych. Według decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać drogą wewnętrzną ze zjazdem z drogi gminnej, stanowiącej przedłużenie ulicy P. (karta 53 akt sądowych). Bezsporne jest, że na gruncie stoi już jeden dom mieszkalny, nieruchomość została podzielona na dwie działki. Według Skarżącej grunt pod ulicę jest przejezdny. Jak wynika z dołączonej decyzji podziałowej nie wyodrębniono geodezyjnie pasa pod drogę wewnętrzną. W uchwale NSA z 11.04.2005 r. II OPS 2/05 wyrażono pogląd, że art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do nadania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Pogląd ten został wyrażony przed zmianą art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis w dacie podjęcia uchwały przez NSA stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Pomimo zmiany redakcji przepisu, teza uchwały NSA pozostaje aktualna. Powołany przepis ustawy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi postawę do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy drogom wewnętrznym a przepis art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych określa jeden z prawnych warunków podjęcia takiej uchwały – uzyskanie zgody pisemnej właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Kreując upoważnienie do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy drodze wewnętrznej prawodawca jednocześnie odsyła do pojęcia drogi wewnętrznej w ustawie o drogach publicznych. W art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zdefiniowano drogę wewnętrzną jako drogę niezaliczoną do kategorii dróg publicznych. Zatem oczywistym jest, że definicja drogi wyrażona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie również do drogi wewnętrznej. W świetle definicji ustawy o drogach publicznych droga wewnętrzna to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, zlokalizowanymi w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt. W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że skarżąca nie wydzieliła geodezyjnie gruntu pod pas drogowy, w związku z powyższym nie można uznać, że niewyodrębniona geodezyjnie część działki c jest pasem drogowym - w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji obszar wskazywany przez skarżącą nie może być uznany za drogę wewnętrzną w myśl ustawy o drogach publicznych. Dlatego też, w świetle ustalonych okoliczności, nie było podstaw do przypisania organowi stanowiącemu obowiązku podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy. Ponadto, nawet przy założeniu, że zaznaczony przez skarżącą odcinek działki mógłby być uznany za drogę wewnętrzną bez wydzielenia geodezyjnego, to w ocenie Sądu, w świetle analizowanych przepisów i ustalonego stanu faktycznego, nie można ustalić istnienia po stronie skarżącej publicznej prawa podmiotowego, a w konsekwencji naruszenia jej interesu prawnego poprzez nienadanie nazwy ulicy. Jak już wspomniano istnienie obowiązku działania organu, którego w sprawie nie ustalono, nie zawsze kreuje po stronie określonych podmiotów publiczne prawo podmiotowe. Zdaniem Sądu nie ma w systemie prawa żadnego przepisu, który kreowałby prawo skarżącej do domagania się nadania nazwy ulicy wskazanego pasa gruntu. Z kolei stwierdzenie, iż brak nazwy ulicy powoduje spadek wartości nieruchomości nie może być uznane za naruszenie interesu prawnego. Naruszenia prawem normowanego uprawnienia skarżącej nie da się wyinterpretować z przepisów dotyczących geodezji i kartografii ani innych norm powszechnie obowiązujących. W sprawie nie zachodzi zagrożenie nieoznaczenia nowopowstałego budynku mieszkalnego czy też tworzonych działek. Art. 47a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – zwanej dalej "ustawą" - stanowi, że do zadań gminy należy: ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów a także umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Według art. 47a ust. 4 pkt 2 ustawy ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów. Z kolei według art. 47a ust. 4 pkt 5 ustawy dane adresowe określają: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, b) kody pocztowe, c) położenie budynków, o których mowa w lit. a, w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Ustęp 5 powołanego artykułu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Natomiast według ustępu 9 art. 47a ustawy numery porządkowe nowo budowanych budynków, niewykazanych w ewidencji, o której mowa w ust. 4, ustala się przed rozpoczęciem ich użytkowania. Nie ma zatem przeszkód by w celu oznaczenia nowo powstających budynków mieszkalnych skarżąca wystąpiła o nadanie numeru porządkowego w trybie powołanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do nadania numerów porządkowych nowopowstającym budynkom mieszkalnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest konieczne nadanie nazwy nowej ulicy, gdyż mogą być one nadane jako kolejne numery porządkowe ulicy P. – przebiegającej prostopadle w stosunku do nieruchomości skarżącej. Wreszcie zwrócić należy uwagę, że zobowiązanie organu stanowiącego do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy ulicy nie jest możliwe z uwagi na to, że z ustawy nie da się wyinterpretować uprawnienia dla sądu administracyjnego do określenia terminu do podjęcia stosownej uchwały. W przeciwieństwie do art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.", art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie daje upoważnienia sądowi administracyjnemu do określenia terminu do podjęcia zaniechanej czynności. Ponadto przepisy prawa materialnego nie wskazują terminu do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy drodze wewnętrznej, tak jak na przykład przepis art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U.05.167.1399 ze zm. ), który określa 2-letni termin do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości, która uzyskała status uzdrowiska. Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.-