IV SA/Wr 151/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Kierownik Referatu Dochodzeniowo-Śledczego Sekcji Kryminalnej KPP w S. wydał opinię służbową za okres służby od 7 maja 2008r. do 29 maja 2009r. policjantowi będącemu w służbie stałej asp. K. B. Opinia ta składa się z – część A - dane opiniowanego, część B - opis stanowiska opiniowanego, część C - ocena opiniowanego w tym: - pkt 1 – ocena przygotowania zawodowego – zgodnie z wymogami przy czym wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, staż służby – powyżej wymagań, - pkt 2 – ocena wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności według określonych kryteriów tj.: 1) znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętności ich stosowania – zgodnie z wymaganiami, 2) rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji – zgodnie z wymaganiami, 3) planowanie i organizowanie pracy – zgodnie z wymaganiami, 4) praca w zespole – poniżej wymagań, 5) komunikacja – zgodnie z wymaganiami, 6) zdolność analityczna – zgodnie z wymaganiami, 7) samodzielność – zgodnie z wymaganiami, 8) kreatywność – zgodnie z wymaganiami, 9) dyspozycyjność – poniżej wymagań, 10)radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych – zgodnie z wymaganiami, 11)realizacja zadań i czynności – zgodnie z wymaganiami. - pkt 3 – ocena opisowa opiniującego w zakresie przygotowania zawodowego, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, a także predyspozycje do zajmowanego stanowiska służbowego – w tej części opinii stwierdzono m.in., że opiniowana w okresie od stycznia 2009r. zgodnie z kartą opisu stanowiska winna pełnić dyżury operacyjno-dochodzeniowe i obsługiwać zdarzenia zaistniałe podczas dyżuru. Jednak w tym czasie nie pełniła żadnego dyżuru, za każdym razem gdy wypadł jej w grafiku taki dyżur przedkładała zwolnienie lekarskie lub brała opiekę nad dzieckiem. W związku z tym w pkt 9 oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań opiniowana otrzymała ocenę poniżej wymagań. Taka ocena skutkuje także tym, że opiniowana w pkt 4 oceny otrzymała ocenę poniżej wymagań a dotyczy to pracy w zespole, z uwzględnieniem rozumienia celów i korzyści wynikających ze wspólnej realizacji zadań, współpracy a nie rywalizowania z członkami zespołu, współdziałania w realizacji celów bez obciążania własnymi zadaniami i czynnościami członków zespołu oraz w razie potrzeby udzielania pomocy i doradzania, niestwarzania sytuacji konfliktowych. Uchylanie się od pełnienia dyżurów przez opiniowaną stwarza sytuacje konfliktowe w ref. Doch.-Śl., gdyż w przypadkach nie stawienia się do służby na dyżur wyjazdowy – dyżur taki musi być przydzielony innemu funkcjonariuszowi, co zakłóca jego rytm pracy i ogólnie powoduje niezadowolenie innych funkcjonariuszy. Nie wykazuje zainteresowania pracą w zespole ds. przestępstw gospodarczych. Swoje zadania wykonuje indywidualnie, nie wykazuje inicjatywy w realizacji wspólnych przedsięwzięć referatu dochodzeniowo-śledczego. W pozostałych wskaźnikach ocennych wywiązywania się z obowiązków oceniono na zgodne z wymaganiami. Jednak biorąc pod uwagę, że w okresie opiniowania tj. od 1 stycznia 2009r. opiniowana przebywała w sumie na 81 dniach zwolnienia lekarskiego nie jest możliwe pełne ocenienie opiniowanej w zakresie realizacji zadań i czynności. W części D – propozycje dotyczące rozwoju zawodowego opiniowanego – nie wskazano propozycji a w części E – wnioski końcowe dotyczące opiniowanego stwierdzono, że jest to pierwsza opinia służbowa o nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej. Od powyższej opinii K. B. złożyła odwołanie do Komendanta Powiatowego Policji w S. Podnosi, że w pkt 4 i 9 opinii ocena powinna brzmieć – zgodnie z wymaganiami zaś w pkt 2 i 5 powyżej wymagań. Wnioskuje o zmianę oceny w punktach wskazanych oraz o zmianę opinii służbowej na – przydatny na zajmowanym stanowisku służbowym – dobrze realizuje zadania i czynności służbowe. W uzasadnieniu podaje, że opinia służbowa dotyczy okresu od 7 maja 2008r. do 29 maja 2009r. w tym czasie otrzymała dwie oceny służbowe za okres od 21 grudnia 2007r. do 20 grudnia 2008r. z oceną pozytywną (zgodnie z wymaganiami) i za okres od 1 stycznia do 11 maja 2009r. z oceną negatywną (poniżej wymagań). Zarzuca, że opiniujący w sposób zupełnie niezrozumiały utożsamia nieobecności spowodowane chorobami z pojęciem braku dyspozycyjności. Tymczasem dyspozycyjność doznawała ograniczeń z powodów niezależnych. Opiniujący podważa opinię lekarską oraz legalność wystawianych zwolnień lekarskich jak również prawo pracownika do korzystania ze zwolnień lekarskich podczas choroby i opieki nad chorym dzieckiem. Pracodawca nie wystąpił z wnioskiem do komisji lekarskiej bądź innego urzędu o podważenie legalności tych zaświadczeń a zatem przyjął, iż są one legalne. Podkreśla, że nie można mówić o braku dyspozycyjności w przypadkach choroby bądź uzasadnionych, usprawiedliwionych nieobecności w pracy jak również obarczać odpowiedzialnością nieobecnego pracownika za złą organizację pracy i przyjmować że w okresie przebywania na zwolnieniu powodował sytuacje konfliktowe. Nie zgadza się z zaniżeniem oceny w punkcie komunikatywność bowiem do 2009r. była oceniana powyżej wymagań. Podkreśla, że specyfika spraw zmusza do zaznajomienia się z nowymi aktami prawnymi. W wyniku nabytej wiedzy była w stanie udzielić pomocy wielu osobom (porady prawne, sporządzanie pism urzędowych) co nie należy do jej zakresu obowiązków. Stąd też uważa za zaniżoną ocenę dotyczącą rozwoju własnego i podnoszenia kwalifikacji zawodowych. Komendant Powiatowy Policji w S. działając na podstawie § 11 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 98, poz. 980 ze zm.) powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii. W dniu 9 czerwca 2010r. komisja do zbadania zaskarżonej opinii sporządziła sprawozdanie z wnioskami o utrzymanie w mocy zaskarżonej opinii. Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową asp. K. B. wydaną w dniu [...] i polecił włączyć do akt osobowych funkcjonariusza. W skardze na powyższą decyzję K. B. zarzuciła, że nie została powiadomiona o terminie posiedzenia komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej przez co uniemożliwiono jej prawa do obrony. Ze sprawozdaniem komisji nie została zapoznana, co stoi w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Zwróciła uwagę że na przewodniczącego Komisji został powołany jej bezpośredni przełożony. Podniosła, że argumenty przedstawione przez przewodniczącego ZT NSZZ w czasie komisji były jasne i czytelne, nie wzięto ich jednak pod uwagę. Komendant Powiatowy decyzją nr [...] podtrzymał opinię służbową nie przedstawił jednak żadnego uzasadnienia w tym przedmiocie. Skarżąca podaje, że w Sądzie Okręgowym we W. zawisły sprawy: o mobbing i naruszenie dóbr osobistych. Wniosła o uchylenie opinii służbowej z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w S. wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie możliwości sądowoadministracyjnego zaskarżenia opinii służbowej policjanta wskazuje, że nie podlega ona kognicji sądu administracyjnego z uwagi na okoliczność, że zarówno ocena okresowa jak i opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 16 lutego 1994r. sygn. akt SAB 8/94, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 88/2007). Zgodnie z brzmieniem § 11 ust. 7 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariusza policji oraz wzoru formularza służbowego (Dz.U. Nr 98, poz. 890 z póź. zm.) utrzymana w mocy przez przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania, zaskarżona opinia podlega włączeniu do akt osobowych policjanta. Nie określono w tym przepisie, ani w żadnym innym dotyczącym opiniowania policjanta, że odbywa się to w formie decyzji administracyjnej. Należy zatem przyjąć, że decyzja przełożonego o włączeniu zaskarżonej opinii do akt osobowych policjantów nie jest decyzją w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto wskazano, że "w art. 3 § 3 pkt 2 kpa znajduje się wyłącznie dotyczące stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego na sprawy wynikające z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Opinię służbową dotyczącą policjanta oraz decyzję przełożonego o włączeniu jej do akt osobowych (dokumentacji wewnętrznej) funkcjonariusza nie niesie ze sobą żadnych konsekwencji na zewnątrz formacji, w której opiniowany jest zatrudniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 561/10 odrzucił skargę K.B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej bowiem skarżąca przekroczyła 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Pismem z dnia 7 lutego 2011r. K. B. wniosła o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję wyżej opisaną. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 561/10 Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 oraz 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż postanowieniem z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt IV SA/Wr 561/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił pierwotnie skargę K. B. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii służbowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie i orzecznictwie okresowa opinia służbowa jest aktem administracyjnym przełożonego służbowego policjanta, który w oparciu o dostępne mu środki dowodowe stwierdza fakty, jakie wynikają z przeprowadzonych dowodów. Jest ona aktem, w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego policjanta przebiega we właściwym kierunku, czy kierowane do opiniowanego rozkazy i polecenia są należycie wykonywane, gwarantując sprawność działania całej formacji oraz czy zachodzą przesłanki awansowania służbowego lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Sąd tym samym nie pozostawił wątpliwości co do tego, że opinia służbowa ma w istocie charakter decyzji administracyjnej. W nauce przedmiotu przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący objaw woli organu, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę konkretnie określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W judykaturze, która zaakceptowała powyższą definicję przyjęło się jednakże uważać za tego rodzaju akt administracyjny czynność mającą cztery elementy konstytutywne: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20 lipca 1981r. sygn. akt SA/1163/81 – OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). W kodeksie postępowania administracyjnego brak definicji decyzji administracyjnej, została ona jedynie opisana poprzez wyszczególnienie jej części składowych w § 1 i art. 107. Stanowią one: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służby od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi". Odrębnym przepisem ustawodawca określił jak powinno zostać skonstruowane uzasadnienie decyzji. Wymieniono bowiem następujące jej elementy: uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. (art. 107 § 3 kpa) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzasadnieniu przypisuje się istotną rolę. Obowiązkiem każdego organu administracji – przyjmuje się jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń, względnie dlaczego uznał go za niewłaściwy. (wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 - SA/Po 1122/83) Wyżej wskazano, że decyzja administracyjna może funkcjonować w obrocie prawnym jeżeli zawiera cztery konstytutywne, wcześniej wymienione elementy. Zaskarżona decyzja odpowiada temu wzorcowi jednakże brak jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powstaje zatem zagadnienie, czy brak w decyzji administracyjnej uzasadnienia stanowi tego rodzaju naruszenie prawa, które zobowiązuje Sąd administracyjny do jej skasowania. Rozważając tę kwestię należy zauważyć, że decyzja, którą podjęto w sprawie skarżącej, jest decyzją uznaniową. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Cechą specyficzną tego zagadnienia jest to, że decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992 z. 10, s. 32). Decyzje administracyjne o charakterze uznaniowym podlegają kontroli lecz kontrola ta ma charakter ograniczony. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r. SA/Sz 2548/00, niepubl.), kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze te rozważania należy bez wątpliwości stwierdzić, że tego rodzaju akt administracyjny winien być zaopatrzony w stosowne motywy, tak by strona mogła zapoznać się z tym co kierowało organem administracyjnym załatwiającym sprawę, a Sąd administracyjny mógł prześledzić drogę rozumowania organu i stwierdzić czy decyzja odpowiada prawu czy też z prawem tym jest sprzeczna. Skoro decyzja tego rodzaju nie została zaopatrzona w stosowne uzasadnienie, należy uznać, iż naruszono art. 107 § 3 kpa, art. 9 kpa i art. 11 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało jej uchylenie. Z tych też względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie w pkt II znajduje uzasadnienie w art. 152 powołanej wyżej ustawy.