III SA/Wr 933/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich według właściwości miejscowej do kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W., po rozpatrzeniu zażalenia I. O. (zwanej dalej skarżącą), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. (znak [...]) o przekazaniu wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wskazał, iż w dniu [...] r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i ONW na rok 2006. Zgodnie z adresem zamieszkania podanym przez skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, powyższy wniosek został rozpoznany przez właściwego miejscowo, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2006 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.) oraz § 6 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.), Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.. Decyzją z dnia [...]r. ([...]), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił skarżącej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oraz kolejną decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) odmówił płatności ONW. Rozpoznając odwołanie, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., decyzjami z dnia [...], nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę na oba rozstrzygnięcia, wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...]i poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji, oraz wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. organ podniósł, że skarżąca dokonała zmiany miejsca zamieszkania, we wniosku z [...] r. o zmianę danych wpisu do ewidencji producentów wskazała miejsce zamieszkania: [...]. W tym stanie, uznając się za niewłaściwy miejscowo do rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zasadnie przekazał wnioski z dnia [...] r. w przedmiocie płatności rolnych do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M., jako organowi właściwemu miejscowo w sprawie. W tym zakresie organ drugiej instancji w uzasadnieniu powołał się na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz § 6 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którymi płatności bezpośrednie oraz ONW w drodze decyzji administracyjnej przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Natomiast właściwość miejscowa według miejsca zamieszkania ustalana jest dla osób fizycznych, a według siedziby gospodarstwa dla osób prawnych i jednostek nieposiadających osobowości prawnej. W dalszej części uzasadnienia, organ II instancji wskazał na treść art. 19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co w ocenie organu II instancji oznacza, iż organy obowiązane są do kontroli swojej właściwości na każdym stadium postępowania, od momentu wszczęcia postępowania, aż do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie w sprawie. Wskazuje to, że ustalenie właściwego miejscowo organu nie dotyczy jedynie momentu wszczęcia postępowania, ale całego okresu, w którym się ono toczy. Mając na uwadze powyższe organ II instancji uznał, iż na gruncie obowiązujących regulacji prawa materialnego i procesowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zasadnie rozpoczął rozpatrywanie wniosków skarżącej od zbadania swojej właściwości i po stwierdzeniu, iż nie jest organem właściwym miejscowo do rozpoznania sprawy, słusznie przekazał sprawę organowi właściwemu miejscowo. Na powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wystąpiła o: 1/ unieważnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. dotyczącego zażalenia na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji w K. z dnia [...] r., o przekazaniu wniosku skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006, z powodu rażącego naruszenia prawa; 2/ zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że po uchyleniu poprzednich rozstrzygnięć sprawa nie "powróciła do początku swojego biegu postępowania", a więc powinna być kontynuowana przed tym samym organem. W ocenie skarżącej właściwym miejscowo dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006 jest organ II instancji, tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., którego decyzje były przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i które wyrokami tegoż Sądu z dnia [...] roku zostały uchylone. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że jest to kontynuacja tej samej sprawy, a w przypadku wątpliwości odnośnie właściwości winien mieć zastosowanie art. 21 § 2 kpa. Podniósł, że skarżącą informowała organ Agencji o zmianie miejsca zamieszkania w [...] r. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 kpa, wniosków skarżącej z dnia [...] r. w przedmiocie płatności rolnych: płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. Istotne w sprawie jest, czy przekazanie to było uzasadnione. Zgodnie z art.19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. W istocie treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań. W razie stwierdzenia swojej niewłaściwości organ winien zastosować przepis art. 65 kpa. Stosownie do art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca zmieniła miejsce zamieszkanie w trakcie postępowania w przedmiocie wnioskowanych płatności, o czym organ Agencji powziął wiadomość w 2009 r. Potwierdza to wniosek skarżącej o zmianę danych wpisu w ewidencji producentów z dnia [...] r. Także w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organ pierwszej instancji o przekazaniu sprawy skarżąca wyraźnie stwierdziła, że zmiana miejsca zamieszkania nastąpiła w roku 2009. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2006 r. nr 6, poz. 40 ze zm., dalej ustawa o płatnościach rolnych), płatność na wniosek producenta rolnego przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Takie ujecie właściwości miejscowej zawiera także § 6 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.). Zgodnie z jego postanowieniem, płatności ONW przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę producenta rolnego. Z powyższej regulacji wynika, że w przedmiotowej sprawie właściwym miejscowo w zakresie wnioskowanych płatności rolnych jest organ Agencji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania skarżącej. Jak już wskazano, art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a obowiązek ten spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Jeżeli więc w toku postępowania administracyjnego – tak jak w rozpatrywanej sprawie - nastąpi zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej, to organ prowadzący postępowanie obowiązany był tę zmianę uwzględnić, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wskazane wcześniej przepisy takiego rozwiania nie przewidują. W sytuacji więc, gdy organ stał się w toku rozpoznawania sprawy niewłaściwym miejscowo do jej rozpatrzenia - strona zmieniła miejsce zamieszkania - organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony. W tej stanie organy administracyjne obu instancji trafnie uznały, że skoro miejscem zamieszkana skarżącej w sytuacji ponownego rozpatrzenia wniosków z [...] r. są [...], to konieczne stało się ich przekazanie, w trybie art. 65kpa, organowi właściwemu - tj. Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w M., stosownie do wskazanych wcześniej: art. 3 ust.1 ustawy z dnia 18 grudnia 203 r. o płatnościach rolnych i § 6 ust.1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. Skoro właściwość ta nie budzi wątpliwości, nie znajduje w sprawie zastosowania wskazany przez skarżącą art. 21 § 2 kpa. Za chybioną należy uznać argumentację skarżącej, według której właściwym dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o płatności rolne są organy, które rozpoznawały sprawę wcześniej, w tym organ II instancji, tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.. Jak już wskazano, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnych i § 6 rozporządzenia, przedmiotowe płatność przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwy miejscowo. Niedopuszczalne jest więc rozpoznanie sprawy w I instancji przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji. Jest on w zakresie przedmiotowych płatności organem odwoławczym. W takich okolicznościach, postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w przedmiocie przekazania wniosku skarżącej według właściwości miejscowej do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M., należy uznać za prawidłowe. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.