I OSK 935/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 917/09 w sprawie ze skargi Z. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 917/09 oddalający skargę Z. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. Z. K. i P. K. zwrócili się do Burmistrza Miasta W. o sprzedaż wynajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Z. i P. K. wezwali Burmistrza Miasta W. do przystąpienia do postępowania mediacyjnego, gdyż zwłoka w sprawie sprzedaży mieszkania naraziła ich na straty moralne oraz straty materialne. Burmistrz Miasta W. w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2009 r. wyjaśnił, iż sprzedaż lokali mieszkalnych wchodzących do gminnego zasobu nieruchomościami odbywa się na zasadach określonych w rozdziałach 3 i 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i poinformował, iż w procesie sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego nie stwierdzono uchybień, które mogłyby uzasadniać odpowiedzialność Gminy za szkody opisane w piśmie wnioskodawców, ani też uzasadniałyby potrzebę przystąpienia do postępowania mediacyjnego. Pismem z dnia [...] września 2009 r. P. K. i Z. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu odwołanie od "decyzji" Burmistrza Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., jednocześnie domagając się uchylenia decyzji o wycenie nieruchomości i sporządzenia wyceny nieruchomości wg stanu na dzień [...] grudnia 2007 r. z uwzględnieniem należnej bonifikaty i nakładów własnych oraz wskaźnika amortyzacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. przekazało wniesione odwołanie według właściwości do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedstawiona przez P. K. i Z. K. sprawa dotyczy nieprawidłowości zaistniałych w postępowaniu w sprawie sprzedaży nieruchomości. Organ podkreślił, iż w świetle art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741), sprzedaż przedmiotowego lokalu mieszkalnego wymaga zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Sprawa podlega załatwieniu według norm postępowania cywilnego i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile uznało, że sprawa nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, a zatem nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 917/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. K. i P. K. na wyżej opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Zatem podstawę przeniesienia prawa własności gruntu stanowi tylko czynność cywilnoprawna, jaką jest umowa sprzedaży. Ustawodawca zastrzega zresztą wprost konieczność zawarcia odpowiedniego kontraktu, milczy natomiast zasadniczo co do potrzeby uzyskania w tej mierze jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Regulacja ta w swej istocie ma bowiem zabezpieczać interesy ekonomiczne umawiających się stron. Sąd I instancji podniósł, że sprzedaż nieruchomości w trybie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawiera się w pojęciu sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, toteż i sam Kodeks postępowania administracyjnego nie znajdzie zastosowania. Konsekwentnie więc, zdaniem Sądu, odwołanie złożone od pisma Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. jako nienależące do drogi administracyjnej, musiało zostać uznane za niedopuszczalne. Nie powinno też budzić wątpliwości stwierdzenie, iż żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie obejmuje swoim zakresem czynności cywilnoprawnych sensu stricte. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r. wnieśli Z. K. i P. K. domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 12, art. 35, art. 136 k.p.a. oraz art. 684 i art. 260 § 2 k.c., a także art. 80 § 1 i 2 prawa o notariacie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania wynikających z obowiązków załatwienia sprawy w terminach ustawowo przepisanych oraz naruszenie art. 53 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że sprzedaż nieruchomości powinna być dokonana w formie aktu notarialnego, ale w oparciu o decyzję indywidualnie wydaną w ustawowo zakreślonym terminie. Burmistrz Miasta W. nie wydał decyzji indywidualnej (poprzedzającej akt notarialny sprzedaży nieruchomości), ani nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez siebie terminie, co może uzasadniać odpowiedzialność organu administracji z powodu szkody wyrządzonej stronie lub też powodować pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna wniesiona przez Z. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 917/09 nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poddał kontroli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu odwoławczego był art. 134 k.p.a. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Zatem organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in., czy odwołanie jest dopuszczalne. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał ten pierwszy przypadek. W postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s.590). W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpili do Burmistrza Miasta W. o sprzedaż wynajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Niewątpliwie sprzedaż lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność gminy odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Prawidłowo wskazał więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że stosownie do art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, przy czym żadne obowiązujące przepisy prawa nie przewidują konieczności uprzedniego wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. W związku z powyższym sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a więc sprawa ma wyłącznie charakter cywilnoprawny. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Wobec niezadowolenia skarżących z procedury sprzedaży nieruchomości lokalowej, Burmistrz Miasta W. pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wystosował do nich pismo o charakterze informacyjnym. Wniesione przez skarżących odwołanie od tego pisma prawidłowo zostało uznane przez SKO w Pile za niedopuszczalne. Jak wyżej wskazano niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. Pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej o konieczności wydania przez organ decyzji administracyjnej, która poprzedzać będzie zawarcie aktu notarialnego jest błędny i nie ma poparcia w aktualnie obowiązujących przepisach. Całkowicie bezzasadne są w tym kontekście zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie art. 12 statuującego zasadę szybkości postępowania administracyjnego jak również art. 35 wskazującego na terminy załatwiania spraw przez organ oraz art. 136 wyznaczającego granice postępowania dowodowego. Uznając, że sprawa sprzedaży lokalu mieszkalnego nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tylko sprawą cywilną, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć innych przywołanych przez pełnomocnika skarżących przepisów tj. art. 260 § 2 i art. 684 Kodeksu cywilnego oraz art. 80 § 1 i § 2 ustawy o notariacie, a także art. 53 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jeszcze raz należy podkreślić, że zawarcie umowy cywilnej przewidzianej w art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie należy do sfery administracji publicznej, a ewentualne naruszenia przepisów w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżących, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył ani przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.