II GSK 1701/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 11/11 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz odmowy przyznania uzupełniających płatności obszarowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 11/11, oddalił skargę B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2009 r. B. B. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009. Do jednolitej płatności obszarowej zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 2,86 ha. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przeprowadził kontrolę na miejscu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w P. przyznał B. B. płatności na 2009 r. w wysokości 1523,32 zł. Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (nałożył sankcję w kwocie 245,78 zł) i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw chmielu (nałożył sankcję w kwocie 101,51 zł). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że podczas kontroli w gospodarstwie stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym, że rolnik nie został powiadomiony o kontroli i nie był obecny podczas jej przeprowadzania, kopia raportu z czynności kontrolnych została mu przekazana przesyłką poleconą w dniu [...] grudnia 2009 r. Przesyłka została wysłana na adres wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych i pomimo podwójnego awizowania (pierwsze awizo 7 grudnia 2009 r., drugie 14 grudnia 2009 r.) nie została odebrana, więc zwrócono ją nadawcy. W tych okolicznościach organ trafnie uznał, że przesyłkę zawierającą raport z przeprowadzonych czynności kontrolnych skutecznie doręczono w dniu [...] grudnia 2009 r. Organ zaznaczył także, że domniemanie doręczenia dokonanego w powyższy sposób nie zostało obalone żadnym przeciwdowodem. B. B. trzykrotnie przeglądał dokumentację zgromadzoną w sprawie i do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie wniósł żadnych nowych materiałów dowodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. B. B. podniósł, że o przeprowadzonej kontroli dowiedział się po sześciu miesiącach od dnia jej przeprowadzenia, korespondencję w tej sprawie doręczano mu niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ponadto kontroli dokonano w okresie kiedy uprawy zostały już zebrane, pomiary wykonano wadliwie, protokół kontroli zmieniano pod naciskiem pracowników Agencji, a kontrolujący nie był specjalistą rolnym i nie znał się na uprawach. Obniżając kwotę przyznanych płatności naruszono prawo. W odpowiedzi Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę, ponieważ stwierdził jej niezasadność, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów podjął na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący niesłusznie zarzucił w skardze, iż o przeprowadzonej kontroli dowiedział się po sześciu miesiącach od dnia jej przeprowadzenia, gdyż wniósł swoje uwagi w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. Wykorzystał zatem uprawnienie przysługujące mu na mocy art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). Uwagi te organ rozpatrzył negatywnie, ponieważ kontrolę przeprowadzono prawidłowo, a informację na ten temat przekazano skarżącemu pismem z dnia [...] marca 2010 r. Sąd pierwszej instancji za niesłuszne uznał twierdzenie, że skarżącemu nie doręczono raportu z kontroli zgodnie z przepisami k.p.a. Przesyłkę adresowaną pod wskazany przez niego adres awizowano dwukrotnie (dnia 7 i 14 grudnia 2009 r.), a jej nieodebranie upoważniało organ do przyjęcia, stosownie do treści art. 44 k.p.a., że doręczenie nastąpiło w dniu [...] grudnia 2009 r. Zatem skarżący nie został pozbawiony prawa czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji podjął zasadną decyzję na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Wyrok z dnia 14 kwietnia 2011 r. B. B. w drodze skargi kasacyjnej zaskarżył w całości. Wniósł o uchylenie tegoż wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L., zasądzenie kosztów oraz na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne zaakceptowanie stanu faktycznego ustalonego przez organy obu instancji, a w szczególności ustalenia co do rodzaju upraw, jakie uprawy znajdowały się na gruntach skarżącego w dacie przeprowadzenia kontroli; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18; Polskie Wydanie Specjalne z 2004 r. rozdz. 3, t. 44, s. 243) poprzez zaakceptowanie postępowania organu administracji polegającego na zaniechaniu poinformowania skarżącego o przeprowadzanych kontrolach jego upraw; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 39 i nast. k.p.a. poprzez błędne uznanie, że korespondencja kierowana do skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego była mu doręczana w sposób prawidłowy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że skarżący miał w trakcie postępowania administracyjnego zapewnioną realną możliwość brania w nim udziału. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wnoszący tę skargę podniósł przede wszystkim, że raport z kontroli został do niego wysłany zwykłym listem poleconym, nie zawierającym adnotacji, iż wysłany jest on w ramach postępowania administracyjnego. Takiej adnotacji nie zawierało także awizo pozostawione w jego lokalu. Stąd też nie wiedział, że doręczenie to może dotyczyć tak istotnych kwestii i nie odebrał przesyłki z poczty, do czego przyczyniło się również to, iż zamieszkuje blisko 10 kilometrów od poczty, a przesyłka była nadana w okresie zimowym, w którym – ze względu na intensywne opady śniegu – zaistniały trudności z dojazdem do placówki pocztowej. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w E. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna B. B. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i z tej przyczyny podlega oddaleniu. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 181 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisem szczególnym, określającym wyjątek od przytoczonej zasady, jest w rozpoznawanej sprawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może również na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (możliwość oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dniu od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W paragrafie 3 art. 182 p.p.s.a ustawodawca zawarł zasadę, że Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Jako że wnoszący skargę kasacyjną zawarł w niej wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy oraz z uwagi na fakt, iż zarzucono jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przypadki nieważności postępowania reguluje § 2 cytowanego przepisu. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych pod adresem zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że są one w całości bezzasadne. Istota sprawy sprowadza się do nieprawidłowej realizacji przez B. B. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stworzenia stronie możliwości podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Stronie postępowania administracyjnego przysługuje szereg uprawnień znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (żądanie przeprowadzenia dowodu z art. 78 § 1 k.p.a., określone w art. 81 § 1 k.p.a. prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i inne). Ze stanu faktycznego sprawy, prawidłowo zrekonstruowanego przez Sąd pierwszej instancji, jednoznacznie wynika, że organ administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W szczególności zawiadamiał o podejmowanych czynnościach. Fakt, że strona konsekwentnie uchylała się od odbioru korespondencji czyni zarzut błędnie ustalonego stanu faktycznego i naruszenia zasad postępowania dowodowego nieuprawnionym. Z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie wynikają jedynie obowiązki dla organu administracji, lecz także uprawnienia strony do podejmowania takich działań, które umożliwiłby jej uzyskanie wpływu na mające zapaść rozstrzygnięcie. Do czasu wydania decyzji strona powinna korzystać z uprawnień nadanych przez ustawodawcę. Jeżeli tego nie czyni, z własnej woli nie uczestnicząc w postępowaniu administracyjnym, musi liczyć się z faktem, że w sprawie może zapaść rozstrzygnięcie wydane wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, które nie będzie dla niej korzystne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że B. B., jako strona postępowania o przyznanie płatności do gruntów rolnych, uprawniona do czynnego w nim udziału, nie podejmował korespondencji. Niepodejmowanie przez stronę korespondencji jest istotnym uchybieniem w realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jednakże zachodzącym wyłącznie z winy strony. Wskazuje, że strona nie jest zainteresowania rozstrzygnięciem swojej sprawy oraz obroną swych twierdzeń. Zarzut naruszenia art. 39 i następnych k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczanie B. B. korespondencji w trakcie postępowania administracyjnego nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Przypomnieć należy, że kwestie doręczeń zostały uregulowane w rozdziale 8 Działu I k.p.a. W art. 44 k.p.a. uregulowano doręczenie zastępcze, stwarzające domniemanie doręczenia. Domniemanie doręczenia jest fikcją prawną, którą można obalić wskazując właściwy przeciwdowód. Z akt sprawy wynika, że przesyłkę z listem poleconym doręczono stronie w sposób zastępczy, podwójnie ją awizując (pierwsze awizo 7 grudnia, drugie 14 grudnia 2009 r.). Mimo posiadania tych awizo strona nie zdecydowała się na odbiór przesyłki tłumacząc, że nie zdawała sobie sprawy, iż jest to przesyłka zawierająca istotne informacje (raport z kontroli na miejscu). Stosując art. 44 k.p.a. organ prawidłowo uznał, że doręczenie nastąpiło w dniu [...] grudnia 2009 r. i pozostawił zwróconą przesyłkę w aktach sprawy. Kwestionując skuteczność fikcji prawnej doręczenia zastępczego wnoszący skargę kasacyjną po pierwsze podaje, że nie wiedział co zawiera przesyłka, po drugie, że zamieszkuje blisko 10 kilometrów od poczty, a po trzecie, że przez wzgląd na intensywne opady śniegu miał trudności z dojazdem do poczty. Podana argumentacja jest bezzasadna i nie może obalić fikcji prawnej doręczenia zastępczego, ponieważ nie ma wątpliwości, że awizo znajdowały się w posiadaniu wnoszącego skargę kasacyjną, tym bardziej, iż on sam przyznał, iż nie odbierał korespondencji nie z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych (intensywne opady śniegu, dojazd do poczty), ale nie wiedział czego list dotyczy. Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. poprzez zaniechanie poinformowania wnoszącego skargę kasacyjną o przeprowadzanych kontrolach jego upraw trzeba stwierdzić, że jest on chybiony, ponieważ zgodnie z art. 23a ust. 1 wspomnianego rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Cytowany przepis zawiera jednoznaczną treść normatywną. Wynika z niej, że prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Nie ma takiego obowiązku zwłaszcza wtedy, gdy zapowiedź dokonania kontroli zagrażałby jej celowi. Celem kontroli w sprawie B. B. było sprawdzenie prawdziwości danych zawartych we wniosku o przyznanie dopłat. Kontrola wykazała rozbieżności stanu podanego ze stanem faktycznym, co świadczy o tym, że oczywiście niecelowe byłoby wcześniejsze powiadamianie rolnika o jej przeprowadzeniu. Nie ma zatem podstaw, jak trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, ażeby wyniki tej kontroli zakwestionować, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę, że strona w piśmie z [...] stycznia 2010 r. zgłosiła zastrzeżenia (rozpatrzone negatywnie). Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.