II GSK 1866/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2667/10 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2667/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniach [...] czerwca, [...] czerwca oraz [...] lipca 2010 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorcy M. M. prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie przewozów drogowych osób taksówką jako "L. K., M. M. T." Spółka Cywilna. Przedmiotem kontroli była wykonywana działalność gospodarcza w zakresie przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do tej ustawy. Podczas kontroli, stwierdzono, że skarżący w okresie objętym kontrolą, w szczególności w dniu [...] maja 2010 r., wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji na wykonywanie tego rodzaju przewozów pojazdem o nr rej. [...]. Licencja na ten pojazd została wydana w dniu [...] kwietnia 2010 r. L. K. działającemu wspólnie ze skarżącym w ramach spółki cywilnej, na jego wyłączny wniosek. Skarżący nie wnosił o wydanie licencji na ten pojazd. Przesłuchany w charakterze strony zeznał, że wykonuje regularnie transport drogowy taksówką osobową o numerze rejestracyjnym [...] na podstawie licencji udzielonej na rzecz L. K. uznając, iż będąc wspólnikiem spółki cywilnej, nie miał obowiązku ubiegać się o odrębną dla siebie licencję jako przedsiębiorcy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na M. M. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 5 ust. 1, art. 6 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako: u.t.d. w zw. z naruszeniem określonym w lp. 1.3 zał. do tej ustawy za wykonywanie transportu drogowego osób taksówką o nr rej. [...], bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy u.t.d. wskazują, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego dotyczy przedsiębiorcy, który podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Jeżeli wspólnik spółki cywilnej uzyska wpis w ewidencji działalności gospodarczej lub w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym i określi jako przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej transport drogowy oraz będzie tego rodzaju działalność gospodarczą wykonywał, to będzie ciążył na nim obowiązek uzyskania odpowiednich dokumentów. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł M. M. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką (konkretnym pojazdem) muszą wystąpić wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, czy też wystarczy, aby jeden ze wspólników legitymował się jej posiadaniem. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), dalej jako: u.s.d.g., za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. WSA uznał zatem, że ustawodawca przesądził, iż za przedsiębiorców uznaje się tylko samych wspólników spółki cywilnej. Podobnie w ustawie o transporcie drogowym brak jest unormowania, z którego można było wyprowadzać wniosek, że ustawodawca przyznaje spółkom cywilnym podmiotowość prawną w zakresie prawa transportowego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że licencje co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, gdyż wydawane przez organy są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Zasadę tę potwierdził ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.t.d. stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". Art. 13 ust. 2 u.t.d. dotyczy sytuacji, gdy uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Sąd I instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 i przyjął, że omawiana licencja oraz wynikające z niej uprawnienia przysługujące wyłącznie podmiotowi określonemu w decyzji są prawami niezbywalnymi, a zatem nie mogą być przedmiotem obrotu i tym samym wkładu do spółki cywilnej. Nie mają charakteru praw majątkowych, nie są więc składnikiem wspólnego majątku (przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). Uprawnienia nadane licencją są ściśle związane z podmiotem, który uzyskał licencję. Skoro zatem skarżący nie legitymował się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową, która została wydana jedynie na rzecz drugiego ze wspólników spółki cywilnej, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.3 zał. do tej ustawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Za nieuzasadniony WSA ocenił także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., uznając, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu taksówkami winien znać przepisy dotyczące wykonywania tej działalności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 6 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisu tego wynika bezpośredni obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką przez każdego ze wspólników spółki cywilnej z osobna, - art. 4 ust. 2 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż z przepisu tego wynika, że wspólnicy spółki cywilnej są odrębnymi przedsiębiorcami w zakresie obowiązku uzyskiwania licencji na transport drogowy, - art. 13 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że z przepisu tego wynika brak możliwości korzystania z tej samej licencji na transport drogowy i uprawnień z niej wynikających przez każdego ze wspólników spółki cywilnej, - art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 u.t.d. przez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia obowiązków ani warunków wynikających z ustawy, a w konsekwencji niesłuszne nałożenie na skarżącego kary, o której mowa w tym przepisie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów oraz pominięcie wyjaśnienia powyższego w uzasadnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu w sprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że art. 6 u.t.d. nie wskazuje na to, iż wspólnicy spółki cywilnej winni posiadać licencję na pojazdy taksówek, każdy z nich z osobna na każdy pojazd. Z art. 4 ust. 2 u.s.d.g. nie wynika zaś obowiązek uzyskiwania przez wspólnika spółki cywilnej licencji na wykonywanie usług transportowych taksówką. Z treści art. 13 u.t.d. również nie wynika w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny, aby wspólnicy w ramach spółki cywilnej nie mogli posługiwać się posiadanymi licencjami oraz ich przekazywać pomiędzy sobą w celu prowadzenia działalności gospodarczej będącej przedmiotem działalności określonym w umowie spółki. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził więc, że w sprawie nie doszło do naruszenia obowiązku wynikającego z przepisów u.t.d., które mogłoby uzasadniać nałożenie kary pieniężnej stosownie do art. 92 ust. 1, ust. 4 tej ustawy. Ponadto w ocenie skarżącego Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie uargumentował swego stanowiska w zakresie stwierdzenia braku naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 9 k.p.a. Nie wziął pod rozwagę, że każdy ze wspólników spółki cywilnej posiada licencje na prowadzenie działalności transportowej taksówką w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz, że osoby te zawiązały spółkę cywilną na potrzeby prowadzenia tejże działalności transportowej. Wobec tego brak jest uzasadnienia że skarżący wykonywał działalność bez jakiejkolwiek licencji na transport drogowy taksówką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240;) Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów oraz pominięcie wyjaśnienia powyższego w uzasadnieniu, co miało jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszącym się do tego zarzutu zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że nie podjął starań w zakresie argumentacji swego stanowiska w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 9 k.p.a., co podniesiono w skardze skierowanej do tego sądu. Przed ustosunkowaniem się do tego zarzutu przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie wszystkie ustawowe elementy uzasadnienia zostały zawarte, Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził ,że nie podziela podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art. 7 i art. 9 k.p.a. Ponadto istota sporu dotyczy prawa materialnego a nie procesowego, a kasator poza ogólnymi twierdzeniami nie wskazał o jakie jeszcze dowody należało uzupełnić przeprowadzone postępowanie. Nie można także organom obu instancji zarzucić braku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych przeprowadzonego postępowania, albowiem zakwestionowane przez organy zdarzenie wystąpiło przed wszczęciem przez nie postępowania. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszanie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej wskazanie jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc przepisu art. 145-151 p.p.s.a. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi, Sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez Sąd pierwszej instancji, konieczne jest zatem naruszenie powyższego przepisu ze wskazanymi przepisami postępowania, które były zastosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny - zdaniem skarżącego dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie oddalił lub uwzględnił skargę (H.Krysiak-Molczyk: cit., s. 241 oraz wskazane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego), wymóg ten przez kasatora nie został spełniony. W rozpoznawanej sprawie istota powstałego sporu dotyczyła interpretacji prawa materialnego a szczególności zagadnienia dotyczącego możliwości wniesienia przez jednego ze wspólników spółki cywilnej do jej majątku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia znajduje się w regulacji art. 13 ust.1 u.t.d. stanowi on, że licencji nie można odstąpić osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią z zastrzeżeniem ust. 2, który w rozpoznanej sprawie nie wystąpił. Użycie samego sformułowania licencja wskazuje, że regulacja ta odnosi się zarówno do licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 u.t.d.) jak i do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 u.t.d.). Sąd I instancji powołał się na uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/1/3) i słusznie przyjął, że omawiana licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest decyzją administracyjną uprawniającą do podejmowania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką, a wynikające z niej uprawnienia przysługujące wyłącznie podmiotowi określonemu w decyzji są prawami niezbywalnymi, zatem nie mogą być przedmiotem obrotu i tym samym wkładu do spółki cywilnej. Nie mając charakteru praw majątkowych, nie mogą być składnikiem wspólnego majątku (przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). Uprawnienia nadane licencją są ściśle związane z podmiotem, który uzyskał licencję. Przywołane przez kasatora orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane przed podjęciem cyt. uchwały NSA z dnia 15 października 2008 r., która nie podzieliła zawartych w tych orzeczeniach poglądów. Niezasadne zatem okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6, art. 13 u.t.d. oraz art. 4 ust. 2 u.s.d.g. Nie można także było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 u.t.d. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie legitymował się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką osobową o nr rej. [...], która została wydana jedynie na rzecz drugiego ze wspólników spółki cywilnej, organy prawidłowo zatem zastosowały dyspozycję art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 1.3 zał. do tej ustawy nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.