IV SA/Po 72/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2010r., nr [...], Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania na [...]. Decyzję oparto na przepisach art. 80 ust. 2, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79 ust. 1, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej jako ustawa o środowisku), § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Radu Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Organ ustalił, że inwestor – Gospodarstwo Rolne P. P. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy drobiu wraz z infrastrukturą na [...]. Do wniosku został dołączony raport o oddziaływaniu na środowisko w zakresie określonym w art. 66 ustawy o środowisku – w związku z tym, że planowane przedsięwzięcie zostało wymienione w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia RM z dnia 9.11.2004r. jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o środowisku. Wójt Gminy [...], po wszczęciu postępowania, spełniając wymóg art. 79 ustawy o środowisku, zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu, podając do publicznej wiadomości o zamieszczeniu w dostępnym miejscu wykazu danych o wniosku inwestora oraz informację o możliwości składania uwag i wniosków w 21 – dniowym terminie. Na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o środowisku Wójt Gminy [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z wnioskiem o zaopiniowanie warunków realizacji przedsięwzięcia. Po przeprowadzeniu postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował pozytywnie warunki w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia – z uwagami. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w postanowieniu z dnia [...].07.2010r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, oraz określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia. W trakcie postępowania – zarówno strony jak i mieszkańcy wnieśli do Wójta o sprawdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; wnieśli także o zweryfikowanie danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko w odniesieniu do odległości planowanej fermy od istniejących zabudowań mieszkalnych; kwestionowały również brak zawarcia w raporcie kumulacji zanieczyszczenia powietrza i hałasu łącznie z emitowanymi przez autostradę A2. Z uwagi na powyższe wnioski Wójt wyznaczył rozprawę administracyjną, która odbyła się w dniu [...] sierpnia 2010r., powiadamiając o niej także organy uzgadniające. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co musi być wzięte pod uwagę przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska. W toku postępowania organ wystąpił do autora planu miejscowego o interpretację zapisów tego planu. Po analizie stwierdził on, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami planu. Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, polegające na rozbudowie istniejącej fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce nr [...] przewidziane jest do realizacji na działce oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wraz ze zmianami – symbolem RL – lasy w rozumieniu ustawy o lasach. Prawo miejscowe w rozdziale VIII dokładnie precyzuje, że na terenie oznaczonym symbolem RL dopuszcza się realizację nowej zabudowy związanej z gospodarką leśną pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych oraz dopuszcza się remonty i rozbudowę istniejącej zabudowy siedliskowej oraz istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego działka siedliskowa jest to działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. O działce siedliskowej mówi także ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995r. wskazując, że gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Natomiast, zdaniem organu budowę wielkotowarowej fermy drobiu trudno uznać za realizację zabudowy w ramach zabudowy siedliskowej lub realizację zabudowy związanej z gospodarką leśną, gdyż jest to działalność produkcyjna – dział specjalny produkcji rolnej. Organ uznał się za jedynego uprawnionego do ostatecznej interpretacji zapisów planu miejscowego, a po przeanalizowaniu pojęcia "siedlisko" uznał ostatecznie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także nierozwiązana jest sprawa odorów z uwagi na brak w tym zakresie regulacji prawnych a fermy wielkotowarowe uznane są za punktowe źródła zanieczyszczeń –[...]. Stąd odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację planowanego przedsięwzięcia. Od tej decyzji odwołanie wniósł P. P., reprezentowany przez adwokata zarzucając zaskarżonej decyzji po pierwsze błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym uznaniu przez organ I instancji, że : - planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], - inwestycja powodować będzie problem społeczno-ekonomiczny w postaci odorów, - fermy wielkotowarowe uznane są za punktowe źródła zanieczyszczeń, Po drugie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego wynik, tj: - art. 6 kpa poprzez odmowę wydania decyzji z powodu występowania odorów, w przypadku braku regulacji prawnej, zabraniającej emitowania odorów o określonym poziomie, - art. 8 kpa poprzez oparcie decyzji na przesłankach nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wójt Gminy [...], nie znajdując podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 132 § 1 kpa przekazał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO w [...]). Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc argumenty zawarte w decyzji organu I instancji. Dodatkowo organ przytoczył szczegółowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przedmiotowej działki zawarte w § 18 ust 2 rozdziału VIII planu, podnosząc, że odnosząc te ustalenia do planowanej rozbudowy fermy drobiu nie można uznać jej za realizację zabudowy związanej z gospodarką leśną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r., nr 45, poz. 435 ze zm.) przez pojęcie gospodarki leśnej rozumieć należy działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowaniu zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny i płodów runa leśnego, a także sprzedaży tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zdaniem Organu II instancji podstawy do określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie stwarza zapis planu dopuszczający dla terenu oznaczonego symbolem RL remonty i rozbudowę istniejącej zabudowy siedliskowej. Znajdujące się na terenie inwestycji trzy kurniki nie stanowią zabudowy siedliskowej, o jakiej mowa w powyższym zapisie z uwagi na brak koniecznego elementu takiej zabudowy – domu wiejskiego. Skoro brak jest definicji ustawowej terminu "zabudowa siedliskowa" to istotna przy ustalaniu znaczenia tego pojęcia jest wykładnia językowa. W języku potocznym wyraz "zabudowa" oznacza budynki na określonym terenie (według Słownika Języka Polskiego PWN Warszawa 1996r., str. 198), natomiast "siedlisko" (zagroda) to miejsce czyjegoś zamieszkiwania, osiedlenia (tamże str. 829) – zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi – str. 847. W świetle powyższego pojęcie "zabudowa siedliskowa" oznacza ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim) należącym do jednego rolnika. W świetle powyższego określenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe z uwagi na niezgodność lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Skargę na decyzję SKO wniósł P. P., reprezentowany przez adwokata, w której podniesiono zarzut: 1. błędnej wykładni przepisu § 2 ust. 1 w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 ppkt "i" uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] poprzez błędną interpretację pojęcia "zabudowa siedliskowa", a w konsekwencji przyjęcie, że planowana inwestycja nie stanowi rozbudowy istniejącej zabudowy siedliskowej i, w efekcie, nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 kpa – poprzez nieuwzględnienie znajdującego się w aktach dokumentu, z którego wynika zgodność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezbadanie, czy zabudowa istniejąca na terenie planowanej inwestycji ma charakter zabudowy siedliskowej. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2010r., stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art..135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. W niniejszej sprawie organy obu instancji, po ustaleniu stanu faktycznego i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, słusznie sprawdziły zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zamierzona przez skarżącego inwestycja w rzeczywistości realizowana miała być na działce nr [...], która według miejscowego planu oznaczona jest symbolem RL, co oznacza jej przeznaczenie na lasy w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2011r. skarżący przyznał ten fakt, jak również przyznał, że na terenie gospodarstwa (tj działek nr [...] i [...]) znajdują się 3 kurniki i zabudowa towarzysząca, w tym budynek socjalny; brak natomiast jest budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o środowisku właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi oraz dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Z ustaleń planu miejscowego, jego § 18 ust. 2 wynika, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RL obowiązują następujące ustalenia: 1. Zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: a. realizacja nowej zabudowy związanej z gospodarką leśną możliwa pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych b. zabudowa działki obiektami budowlanymi realizowanymi w zakresie planowanego przeznaczenia terenu odbywać się musi z uwzględnieniem warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 2. Parametry zabudowy: a. Powierzchnia zabudowy nie więcej niż 40% powierzchni działki b. Minimum 30% powierzchni działki należy pozostawić jako powierzchnię biologicznie czynną, c. Wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji, plus użytkowe poddasze d. Poziom podłogi parteru nie więcej niż 0,5 m od poziomu terenu, e. Budynkach mieszkalnych dachy dwuspadowe lub czterospadowe, o nachyleniu połaci 30º do 45º, f. Zakaz stosowania w budynkach mieszkalnych dachów pulpitowych (za wyjątkiem realizowanych w granicy) i schodkowych zwieńczeń ścian g. Dopuszcza się remonty i rozbudowę istniejącej zabudowy siedliskowej oraz istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej Powyższe przepisy należało odnieść do niniejszej sprawy, a więc ustalić, czy istniejące w gospodarstwie skarżącego budynki i urządzenia tworzą "działkę siedliskową", którą, zgodnie z cytowanym przepisem, można remontować lub rozbudować. Zdaniem Sądu, wobec braku legalnych definicji pojęć "siedlisko", "zabudowa zagrodowa", "działka siedliskowa" należy sięgnąć do wyjaśnień językoznawców, według których siedlisko to miejsce lub teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Działka siedliskowa jest zatem miejscem o charakterze kameralnym, prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak już była o tym mowa, na terenie działki [...] znajdują się trzy kurniki do tuczu brojlera kurzego. Projektowane cztery kurniki mają powstać na działce [...]. Mają to być budynki tworzące hale inwentarskie o wymiarach około 132 m x 18 m. U wschodnich szczytów budynków dobudowane zostaną pomieszczenia sterówek z panelami sterującymi pracą kurników i kotłowni. Pomiędzy kurnikami miał znajdować się wspólny zbiornik o pojemności ok. 30 m3 na ścieki pochodzące z czyszczenia planowanych kurników. Każdy z budynków wyposażony miał być w dwa silosy paszowe. Obsada fermy ma wynosić 349 184 szt. – 1396,73 DPJ. Powyższe parametry zamierzonego przedsięwzięcia powodują, że nie można uznać przedmiotowego terenu za działkę siedliskową, lecz stanowi ona miejsce działalności polegającej na hodowli drobiu na skalę produkcyjną, bez koncentracji tam swoich i rodziny funkcji życiowych i osobistych. Skoro zatem planowanego przedsięwzięcia nie można uznać za rozbudowę działki siedliskowej i nie jest ono w zamierzeniu związane z gospodarką leśną – czego wymaga obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - decyzje organów administracji były uzasadnione. Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. ja